Grafika: freepik.com
Jak wiemy państwa, nawet na podobnym poziomie rozwoju, różnią się pod kątem opodatkowania i wydatków państwa. W niektórych z nich wydatki rządowe i samorządowe dochodzą niemal 60% całego PKB, a w innych przez konta władz przepływa około 35% PKB. Różnice te zwykliśmy tłumaczyć charakterem poszczególnych narodów czy popularnością polityczną lewicy i prawicy na przestrzeni ostatnich dekad. Co jeśli pod tym wszystkim kryje się głębsza przyczyna wykształcenia się „dużego” albo „małego” rządu i jest nią… handel międzynarodowy?
Do takich wniosków jako pierwszy doszedł politolog z amerykańskiego Uniwersytetu Yale David Cameron w 1978 r. Przeanalizował on dane z 18 państw rozwiniętych porównując otwartość gospodarki na handel zagraniczny w 1960 r. ze skalą wzrostu opodatkowania między 1960 a 1975 r. Otwartość na handel rozumiemy tu jako relację obrotów handlu zagranicznego do PKB. Podobnie wysokość opodatkowania mierzona jest jako przychody z podatków w relacji do PKB.
Więksi handlują mniej
Otwartość gospodarki na wymianę zagraniczną często idzie w parze z wielkością kraju. Mniejsze państwa, aby korzystać z korzyści skali i specjalizacji muszą ograniczyć swoją produkcję do mniejszej listy produktów i wymieniać je ze światem zewnętrznym na pozostałe dobra. W ten sposób zwiększają one swoje rynki zbytu, dzięki czemu mogą produkować przynajmniej niewielki zestaw produktów w takiej skali, która umożliwia oferowanie międzynarodowo konkurencyjnych cen. Zależność ta wciąż się utrzymuje. Wśród państw o największej relacji handlu zagranicznego do PKB, według danych Banku światowego, przodują oczywiście raje podatkowe (od Seszeli, przez Maltę, po Irlandię), azjatyckie państwa-porty – Hongkong i Singapur – a z europejskich krajów – Słowacja, Belgia, Holandia czy Słowenia. Wyjątkiem jest uplasowany w światowej pierwszej dwudziestce stumilionowy Wietnam.
Co zapewne zaskoczy wielu, trzecim najmniej otwartym na zagranicę rynkiem (po Sudanie i Etiopii) są dziś… Stany Zjednoczone. Państwo, które najbardziej przyczyniło się do hiperglobalizacji ostatnich stu lat samo uczestniczy w wymianie handlowej w bardzo niewielkim stopniu – na poziomie 25% PKB. Częściowo wyjaśnieniem jest duży rozmiar USA i ich gospodarki, które są w stanie odnosić odpowiednie korzyści skali w ramach rynku wewnętrznego.
Globalne ryzyko
Zależność małych gospodarek od zagranicy dotyczy nie tylko poszukiwania rynków zbytu, ale też nabywania z zewnątrz surowców i półproduktów, a niekiedy też zależności od zewnętrznych podmiotów w kwestii środków transportu i dostępu do szlaków handlowych. Tak duża ekspozycja gospodarki na rynki międzynarodowe, a od pewnego momentu – globalne, niesie ze sobą istotne konsekwencje. Cena znacznej części wyrobów w takiej gospodarce ustalana jest nie pomiędzy podmiotami krajowej gospodarki, ale w zderzeniu z konkurencją i popytem z całego świata. Tym samym, rośnie liczba nieprzewidzianych zdarzeń, mogących gwałtownie załamać (albo wywindować) ich sprzedaż. Choć moglibyśmy myśleć, że cała światowa gospodarka przedstawia mniejsze ryzyka niż pojedyncze państwo, to już globalny rynek pojedynczego dobra wręcz przeciwnie, a to właśnie perturbacje na takim pojedynczym rynku stanowią ryzyko małych wyspecjalizowanych gospodarek.
Czytaj również:
Zewnętrzne źródła szoków gospodarczych ograniczają również skuteczność prowadzenia polityki gospodarczej przez państwo – pobudzania popytu czy utrzymywania inflacji w celu. Dotyczy to zarówno narzędzi fiskalnych jak i monetarnych. Im bardziej eksportowo nastawiona gospodarka, tym bardziej warunkowane czynnikami zewnętrznymi staje się też bezrobocie, wynikające z niedostatecznego popytu względem możliwości produkcyjnych.
Kapitan państwo na ratunek stabilności
Tu ujawnia się jedna z najistotniejszych dziś ról państwa. Może ono, jako najbardziej stabilny gracz gospodarczy, który obejmuje swoim władztwem wszystkich na swoim terytorium, brać na siebie ryzyko, czyli losowość zdarzeń, przytrafiających się innym podmiotom. A że w przypadku państwa „na siebie” oznacza na nas wszystkich, to de facto ryzyko rozkłada się po całym społeczeństwie. W życiu indywidualnym to właśnie robimy za pomocą systemu ubezpieczeń społecznych, gdy solidarnie płacimy za nieprzewidziane zdarzenia, które losowo dotykają poszczególnych członków społeczeństwa. W przypadku gospodarki produkcyjnej państwo chociażby finansuje badania podstawowe, wśród których szansa powodzenia pojedynczego projektu jest niewielka, ale te, które się powiodą mają bardzo wysoki zwrot dla całej gospodarki. Pojedynczy przedsiębiorcy niechętnie graliby w tak ryzykowną grę.
Wracając do handlu zagranicznego, państwa, które nie mogą skutecznie wpływać na zewnętrzne źródła koniunktury, starają się łagodzić ich skutki, zwiększając zaangażowanie rządu w polityki społeczne, ale także w zapewnianie stabilnych miejsc pracy i popytu na rynku. Przykładowo, zatrudnienie w sektorze publicznym nie jest za zwyczaj powiązane z cyklami koniunkturalnymi a bywa wręcz antycykliczne. To znaczy, że gdy w prywatnej gospodarce spada popyt i zatrudnienie, w gospodarce publicznej pozostaje niezmienione albo rośnie. Zmniejsza to ryzyko bezrobocia dla części pracowników.
Mechanizmem prowadzącym, zdaniem Camerona, do takich wyborów politycznych jest struktura samej gospodarki skierowanej „na zewnątrz”. Kraje o małych rynkach wewnętrznych i dużym udziale eksportu charakteryzują się wysoką koncentracją przemysłu („mają małą liczbę oligopolistycznych, niekonkurencyjnych sektorów”). Firmy z tych państw konkurują na międzynarodowych rynkach, a tak konkurencyjne środowisko nie pozwala przetrwać małym i mniej efektywnym przedsiębiorstwom. Koncentracja przemysłu w połowie XX w. oznaczała również koncentrację robotników, a za nią – siłę związków zawodowych.
Silne związki nie tylko negocjują z, również skoncentrowanymi i zorganizowanymi, przedsiębiorcami, ale także dbają o realizację polityk korzystnych dla ich członków. Gdy rządy dzierżą partie lewicowe, to wpływ związków – ciał organizujących masę elektoratu tych partii – rośnie. Wtedy przyjmowane są polityki oferujące zabezpieczenie socjalne dla klasy robotniczej, co oczywiście zwiększa udział budżetu w PKB.
W badaniu Camerona otwartość gospodarki na wymianę międzynarodową nie była oczywiście jedynym czynnikiem determinującym wielkość budżetu. Obok niego, istotną rolę odgrywała przynależność rządów do lewicy i prawicy. Znamienne, że czynnik ten miał mniejsze znaczenie od samej otwartości gospodarki na handel zagraniczny. Również w krajach, rządzonych w badanym okresie przez partie (centro-)prawicowe dokonał się rozrost aktywności państwa – o ile były to mniejsze państwa z dużą ekspozycją gospodarki na handel zagraniczny.
Czytaj również:
Nowa konkurencyjność Europy – Marek Lachowicz o europejskim przemyśle w dobie Zielonego Ładu
Więcej handlu i więcej państwa
Po 20 latach od artykułu Camerona ten sam temat podjął Rodrik, wykorzystując bardziej zaawansowaną ekonometrię. Na początek jednak pokazał „prostą” korelację między wydatkami budżetowymi a udziałem handlu zagranicznego w PKB dla krajów OECD. Państwa takie jak USA, Japonia, Turcja czy Australia miały niskie poziomy zarówno handlu zagranicznego (poniżej 40% PKB) jak i wydatków rządowych (poniżej 25% PKB). Z drugiej strony, Luksemburg, Belgia, Holandia czy Irlandia wymieniały z zagranicą ponad 100% swojego PKB, a wielkość wydatków rządowych przekraczała 33% PKB, dochodząc nawet do ok. 48%. To przykłady skrajne, ale w całym zbiorze badanych państw na pierwszy rzut oka korelacja jest widoczna (współczynnik R2 = 0,44).
Rodrik podaje od razu dwa wyjaśnienia, które przeczą jego własnej tezie o zależności wydatków rządowych od wielkości handlu zagranicznego w gronie państw OECD. Po pierwsze, małe państwa mają tendencję do przeznaczania większej części PKB na wydatki publiczne – może to wynikać z braku korzyści skali. Gdy pewne usługi publiczne wymagają poniesienia kosztów stałych, to będą stanowiły one większą część PKB małego kraju (o mniejszym absolutnym PKB) w porównaniu z dużym. Po drugie, państwa europejskie – ściśle zintegrowane z globalną gospodarką – charakteryzują się z reguły wyższymi wydatkami rządowymi, co prawdopodobnie ma swoje podłoże kulturowe a nie handlowe.
Dlatego też autor następnie przechodzi do badania dużo większego zbioru państw – ponad stu. Co istotne, ze względów metodologicznych badał on zależność samej konsumpcji rządowej, bez inwestycji i transferów socjalnych, od zestawu różnych czynników – w tym wielkości handlu zagranicznego. Tym razem badany okres obejmował lata 1980-89 dla obrotów z zagranicą oraz okres 1990-92 dla konsumpcji publicznej, jako zmiennej objaśnianej przez tenże. W modelu zawarto również kilka dodatkowych zmiennych objaśniających, które mogą mieć istotny wpływ na relację wydatków publicznych do PKB, takich jak odsetek osób w wieku nieprodukcyjnym czy stopień urbanizacji.
Statystyczna istotność otwarcia gospodarki na wielkość wydatków rządowych okazała się bardzo wysoka, a siłę efektu (elastyczność) oszacowano na 0,2. Autor wyjaśnia znaczenie tej wartości na następującym przykładzie – medianowa wartość handlu w PKB wynosiła 60%, a medianowa wielkość konsumpcji rządowej 18%. Jeśli ta pierwsza wartość wzrosłaby do 80%, to ta druga średnio o 1,2 p. proc. – do 19,2% PKB[1]. Może nie wygląda to na bardzo dużo, ale biorąc pod uwagę jak dużą rozpiętość może mieć otwartość na handel zagraniczny – wyjaśniałaby ona sporą część różnic w wydatkach państwa. Podobne wyniki otrzymano, gdy zamiast konsumpcji rządowej podstawiono przychody budżetu z podatków, a więc drugą stronę rządowego bilansu.
Wesprzyj nas
Uważasz ten materiał za wartościowy? Podziękuj nam, przelewając symbolicznego piątaka!
Podzielasz naszą misję i chcesz, by powstawały kolejne artykuły, raporty i podcasty? Wesprzyj naszą pracę wybraną przez siebie kwotą!
Oszacowania potwierdzają też, że większe otwarcie gospodarki koreluje z większymi wydatkami dopiero w późniejszych latach, a nie w tym samym okresie. Potwierdzałoby zakładaną przyczynowość, że to handel wpływa na wielkość rządu, a nie odwrotnie.
Podsumowanie
Przytoczone badania potwierdzają, że globalizacja posiada daleko idące skutki dla całych gospodarek, również w typowo wewnętrznych aspektach polityki gospodarczej. Kraje bardziej wystawione na globalną konkurencję okazują się kształtować „duży” rząd, czyli zwiększać swoje wydatki publiczne, które mogą przeciwdziałać nagłym wahaniom popytu, spowodowanym przez niezależne od gospodarki krajowej czynniki. Jak dowodzą badacze, tacy jak Dani Rodrik, ostatnia faza globalizacji, rozpoczęta utworzeniem Światowej Organizacji Handlu w 1995 r., wchodziła głęboko w krajowe gospodarki, zmieniając dystrybucję dochodów, ryzyko gospodarcze, ruchy kapitału i, jak widzieliśmy powyżej, aktywność państwa.
Bibliografia
Cameron, David R. ”The Expansion of the Public Economy: A Comparative Analysis.” American Polit. Sci. Rev. 72 (1978): 1243-61. doi.org/10.2307/1954537
Rodrik, D. (1998). Why do More Open Economies Have Bigger Governments? Journal of Political Economy, 106(5), 997–1032. doi.org/10.1086/250038
[1] Wzrost z 60% PKB do 80% PKB to wzrost o 33,3%, więc 0,333 mnożymy przez elastyczność (0,2) i przez wartość zmiennej objaśnianej 18%, otrzymując 1,2 p. proc. PKB wzrostu konsumpcji rządowej.
Ten artykuł publikujemy na otwartej licencji Creative Commons Uznanie autorstwa-Użycie niekomercyjne 4.0. Możesz kopiować i rozpowszechniać ten utwór do celów niekomercyjnych pod warunkiem podania jego autora. Prosimy również o podanie pierwotnego źródła – nazwy Centrum Myśli Gospodarczej lub strony cmg.org.pl.
