Rolnictwo to temat wciąż targany różnymi kontrowersjami: a to ceny skupu są za niskie, a to klęski żywiołowe niszczą uprawy, a to rolnicy protestują przeciwko umowom handlowym czy regulacjom unijnym. Wielu ludzi zgadza się, by rolnictwo traktować jako szczególny sektor gospodarki, do którego rokrocznie dopłaca się z budżetu państwa. Mało kto jednak zdaje sobie sprawę ze skali dofinansowania, jakie budżet państwa oferuje rolnikom. Nie są to bowiem tylko dopłaty finansowane przez Unię Europejską w ramach wspólnej polityki rolnej, ale też co najmniej kilka bardziej lub mniej ukrytych form dotowania z budżetu państwa.
W tym artykule przedstawię krótki przegląd wydatków, jakie sektor publiczny ponosi na rzecz rolnictwa czy bezpośrednio rolników, byśmy mogli uświadomić sobie, o jak dużych kwotach mówimy i jakimi kanałami ten sektor, a właściwie ta grupa społeczna, jest przez państwo wspierana. Jednak zanim do tego przejdę, kilka słów o tym, czy aby priorytetowe traktowanie produkcji żywności nie jest całkowicie uzasadnione.
Zboże – nasza duma i chluba?
Choć obrona rolnictwa jest wiecznie nośna politycznie, to powinniśmy zastanowić się, czy faktycznie sektor ten w formie, w jakiej obecnie w Polsce działa, powinien być chroniony przed jakimikolwiek zmianami. Oczywiście każdy zgodzi się, że bezpieczeństwo żywnościowe jest istotne i że powinniśmy być gotowi na ewentualne kryzysy, ale nie może być to joker w talii, przebijający z automatu każdy inny i wszystkie razem przeciwne argumenty. Szczególnie że polskie rolnictwo produkuje dziś więcej, niż wynoszą potrzeby naszego kraju. Wiele produktów rolniczych to tak zwane przewagi komparatywne Polski, a więc branże, w których produkujemy więcej, niż wynikałoby z wielkości naszego kraju. I chociaż słowo „przewaga” brzmi jak coś pozytywnego, to jednak im więcej przewag, tym dla kraju wcale nie jest lepiej.
Raczej jest tak, że każde państwo charakteryzuje się jakimś zbiorem przewag i ważne jest nie to, ile ich jest, ale jakie one są – czy generują wysoki czy niski zarobek firm i pracowników. Przykładowo, kraje słabo rozwinięte często mają przewagi komparatywne właśnie w produkcji rolnej czy wydobywaniu surowców, ale nie mają ich w produkcji maszyn, komputerów i specjalistycznych usługach. A ponieważ rolnictwo jest raczej zajęciem nisko marżowym, to kraje te uzyskują ograniczone dochody, co wstrzymuje je przed rozwojem gospodarczym.
Z tej perspektywy powinniśmy patrzeć na rolnictwo nie tyle jak na jakieś bezwzględne dobro narodowe i klejnot, o który trzeba szczególnie dbać, a raczej jak na jedną z gałęzi gospodarki, która w pewien sposób rywalizuje z innymi gałęziami o ograniczone zasoby, przede wszystkim zasoby pracy. Jeśli bowiem jakaś część ludzi zaangażowana jest w rolnictwo (często w utrzymywanej dopłatami nieefektywnej strukturze małych gospodarstw), to nie może być siłą rzeczy zaangażowana w bardziej dochodowe zajęcia. Można więc powiedzieć, że jeśli mamy zapewnione bezpieczeństwo żywnościowe, to ochrona rolnictwa i finansowanie dużo wyższej produkcji rolnej jest tak naprawdę wydawaniem pieniędzy na utrzymanie gospodarczego zacofania.
Podatkowy raj
Zanim przejdziemy do analizy tego, ile z budżetu państwa rolnicy wyciągają, przypomnijmy pokrótce, ile do niego wkładają, ponieważ system opodatkowania rolnictwa też jest wyjątkowy w całej naszej gospodarce. Jak pisał na stronie Centrum Myśli Gospodarczej Jan Hucuł,[i] rolnicy nie płacą podatku dochodowego, a pobierana od nich danina wyliczana jest na podstawie wielkości gruntów rolnych. Wartość ta odnoszona jest zawsze do jednego wskaźnika – cen żyta z ostatnich 11 kwartałów. Nie ma w tym przypadku znaczenia, czy uprawia się żyto, kukurydzę czy jeszcze co innego; zawsze płacony podatek odnosi się do tego, ile w ostatnich latach kosztowało to konkretne zboże. Jak pisał autor tamtego artykułu, już w momencie wprowadzania tych zasad w 1945 było to rozwiązanie dość archaiczne!
Nawet w przypadku działalności specjalistycznej, takiej jak hodowla psów czy kotów rasowych, opodatkowanie jest wyjątkowo preferencyjne, ponieważ fiskus przyjmuje, przykładowo, że na jednym psie rasowym hodowca zarabia 71 zł. Oprócz wyjątkowo preferencyjnych podatków dochodowych rolnicy mogą liczyć też na zwolnienie z podatku od nieruchomości albo podatku od dzierżawy swoich gruntów, a także zwolnienia z podatku VAT (tzw. VAT RR). Wszystko to powoduje, że dochody realne rolników są opodatkowane znacznie niżej niż pozostałych uczestników gospodarki. Co ciekawe, podatki te płacone są do budżetów gmin, które w dodatku jeszcze potrafią same obniżać stawki podatku rolnego, do czego są uprawnione. Wynika z tego, że podatek rolny w ogóle nie zasila budżetu państwa, a budżety gmin – jedynie w niewielkim stopniu.
Dopłaty do składek
W tym świetle jeszcze ciekawiej wyglądać będą dane dotyczące tego, ile budżet do rolnictwa w Polsce dopłaca. Największą pozycją dopłat do całego sektora, a tak naprawdę do grupy społecznej, jaką stanowią rolnicy oraz osoby „udające” w świetle prawa rolników, to rolnicze emerytury. Grupa ta płaci bowiem radykalnie zaniżone składki emerytalne, a państwo dopłaca do KRUS-u, by zapewnić rolnikom co najmniej emerytury minimalne. Emerytów-rolników jest dziś około miliona, a koszty dopłat do emerytur rolniczych wyniosą w 2026 roku co najmniej 27,5 miliarda złotych zaplanowanych już w budżecie. Dla porównania, do FUS-u – a więc na emerytury 6,4 mln emerytów z innych sektorów gospodarki – państwo dopłaca 90,7 mld zł. Ponad trzykrotnie więcej, jednak na ponad sześciokrotnie większą liczbę emerytów. Patrząc od strony bilansu tych funduszy – FUS finansuje się ze składek w ok. 82%, podczas gdy KRUS w zaledwie 15%. Resztę pokrywa budżet państwa.
Podobnie rzecz ma się ze składkami zdrowotnymi. Poprzez KRUS ubezpieczone w NFZ są niemal 2 miliony osób, z czego około połowę stanowią emeryci i renciści. Spośród rolników (i „rolników”) aktywnych zawodowo większość nie odprowadza jednak żadnej składki zdrowotnej, a to dlatego, że zwolnieni z niej są rolnicy posiadający mniej niż 6 ha przeliczeniowych. To akurat rozwiązanie mające swoje źródło w kuriozalnie niskiej stawce składki, której nie warto nawet pobierać, ponieważ wynosi ona 1 zł od hektara. Około 300 tys. osób, które posiadają powyżej 6 ha, płacą właśnie taką stawkę od szóstego do piętnastego hektara i 3,30 zł za każdy hektar powyżej tej liczby. Następnie mamy grupę około 60 tys. osób prowadzących działy specjalne produkcji rolnej oraz pomocników rolników, którzy płacą ryczałtowe 257 zł miesięcznie, czyli wyraźnie mniej niż typowa składka przedsiębiorcy. Jedynie 12 tys. osób z blisko miliona aktywnych zawodowo, trudniących się rolnictwem, płaci składkę zdrowotną na zasadach takich jak przedsiębiorcy. Ze względu na preferencyjne stawki składki zdrowotnej dla rolników państwo przekazuje do KRUS 1,78 miliarda złotych tytułem uzupełnienia składki zdrowotnej, a KRUS następnie pieniądze te przelewa na konto Narodowego Funduszu Zdrowia. Oczywiście budżet dopłaca generalnie do NFZ, finansując usługi dla wszystkich, ale wspomniana wyżej kwota odzwierciedla skalę zaniżenia składek rolników względem pozostałych ubezpieczonych.
Dopłaty do produkcji
To oczywiście nie wszystkie kanały, którymi państwo dopłaca do rolnictwa. Przejdźmy więc do transferów, które faktycznie mają zwiększać produkcję rolną. I tu podstawowym wehikułem będą oczywiście tak zwane dopłaty unijne, czyli środki pochodzące z prowadzenia przez Unię Europejską wspólnej polityki rolnej. Środków tych nie będę traktował jako dopłaty z budżetu; przyjmijmy, że są to pieniądze po prostu spadające do Polski z nieba (22 mld z budżetu UE). Jednak do dopłat tych Polska wnosi też swój bezpośredni udział z budżetu, który w 2026 wyniesie 4 mld zł.
W budżecie na 2026 rok mamy również 2 miliardy złotych przeznaczone na dopłaty do paliwa rolniczego. Kolejne 0,6 miliarda budżet wyda na dopłaty do ubezpieczeń działalności rolniczej. A dla tych, których dopłata jednak nie przekona do ubezpieczenia, zawsze zostaje rezerwa celowa wydawana, m. in. na pokrycie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi. W tym roku to 2,5 mld zł. Dalej, należy odnotować działalność Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zajmującej się rozdysponowaniem środków unijnych i rozdrobnionymi programami krajowymi (na czele z dopłatami do kredytów). Będzie ona kosztowała 3,3 mld zł środków budżetowych, zaś 440 milionów pochłonie funkcjonowanie Ośrodków Doradztwa Rolniczego. Widzimy więc, że oprócz wyjątkowo preferencyjnych składek emerytalnych i zdrowotnych, rolnicy otrzymują również istotną pomoc w samej działalności produkcyjnej.
Zaorać rolników?
Oczywiście nie jest tak, że wszystkie wymienione wyżej wydatki budżetu państwa są bezzasadne czy nieuczciwe względem pozostałych podatników. Inne rodzaje działalności gospodarczej również otrzymują różnego rodzaju wsparcie. Nie chciałbym też podważać roli państwa w indukowaniu rozwoju gospodarczego, na przykład przez zmniejszanie ryzyka prowadzenia działalności, zachęty do modernizacji czy ułatwianie zdobywania kompetencji zawodowych, w tym również rolniczych. Istotne są tu jednak dwie rzeczy: po pierwsze, znaczna część tych dopłat oznacza nie tyle wspieranie produkcji żywności, co wspieranie obecnej struktury rolnictwa, utrzymywanie obecnej liczby i wielkości gospodarstw rolnych. Przez to, że wsparcia udziela się „na rolników” a nie „na produkcję rolną” przywileje socjalne docierają do sporej grupy ludzi, którzy nawet nie prowadzą żadnej działalności rolniczej, a jedynie, posiadając ziemię rolną, rejestrują się w odpowiednich instytucjach obsługujących rolników.
Po drugie zaś skala wsparcia rolnictwa jest niewspółmierna do tego, za jak dużą część gospodarki ono odpowiada. Biorąc pod uwagę tylko polski wkład do dotacji ze wspólnej polityki rolnej oraz opisane wyżej inne formy wspierania faktycznej produkcji rolnej, wydatki te sumują się do około 12,8 mld zł. Jest to podobna kwota do tej, ile państwo wydaje na bezpośrednie wsparcie wszystkich podmiotów gospodarczych z pozostałych sektorów (wyłączając górnictwo, które samo „pożre” 5,6 mld zł w tym roku). Rolnictwo odpowiada przy tym za około 3% PKB naszego kraju. Gdybyśmy chcieli wydawać na inne sektory kwotę proporcjonalnie zbliżoną do wydatków na rolnictwo, musielibyśmy co roku finansować firmom równowartość „tarczy antykryzysowej” z okresu pandemii.
Kwestia bezpieczeństwa
Na dnie każdej dyskusji o rolnictwie pojawia się zagadnienie bezpieczeństwa żywnościowego. Nikt nie zaprzeczy, że jest ono, jak każde bezpieczeństwo, niezwykle ważne, jednak trzeba sobie zadać pytanie, czy każda działalność albo każdy podmiot mający w nazwie „rolnictwo” faktycznie do bezpieczeństwa żywnościowego się przyczynia oraz czy na pewno potrzebujemy sektora rolniczego w dzisiejszym rozmiarze i formie, żeby nasze bezpieczeństwo utrzymać. Patrząc na dane, wydaje się, że moglibyśmy bez utraty bezpieczeństwa żywnościowego zmniejszyć – choć nie drastycznie – produkcję rolną.
Analiza statystyk zapotrzebowania i produkcji produktów spożywczych wskazuje, że Polska produkuje około 130% swojego zapotrzebowania;[ii] to oznacza, że kilkanaście procent dzisiejszej produkcji rolnej moglibyśmy stracić bez szkody dla naszych krajowych potrzeb żywieniowych, nawet w przypadku nieprzewidzianej sytuacji kryzysowej. Tu oczywiście pojawia się pytanie: po co to robić? czy nie lepiej produkować więcej, a nadwyżki sprzedawać za granicę? Na pierwszy rzut oka – tak. W końcu sprzedane produkty rolne to też jakiś zysk i korzyść dla naszych rolników i dla naszej gospodarki. Jednak patrząc szerzej na cały proces rozwoju gospodarczego, musimy brać pod uwagę zagadnienie specjalizacji naszej gospodarki. W skrócie, trzeba odpowiedzieć sobie na pytanie, czy chcemy produkować tanie produkty rolne na niskiej marży, czy drogie produkty przemysłowe i usługi na wysokiej marży. To nie jest oczywiście tak proste, że zaraz każdy rolnik stanie się przedsiębiorcą branży high-tech, ale rozciągając proces zmniejszania produkcji rolnej na lata, nie ma powodów sądzić, że w kraju ze spadającą liczbą osób w wieku produkcyjnych, takie przesunięcie wykorzystania zasobów z produkcji rolnej na produkcję bardziej zaawansowaną i o wyższej wartości dodanej by nie nastąpiło.
Zresztą samo ograniczenie pewnych preferencji dla rolników nie musi oznaczać zmniejszenia produkcji rolnej. Jak widzieliśmy wyżej, duża część ukrytych dopłat do rolnictwa polega na finansowaniu osób posiadających ziemię lub jakkolwiek zaangażowanych w produkcję rolną. Oznacza to, że preferencje podatkowe dotyczą bycia rolnikiem, a nie produkowania płodów rolnych. Gdyby zamiast dotowania rolnictwa jako stylu życia przejść na dotowanie rolnictwa jako produkcji niezbędnych produktów rolnych, moglibyśmy z pracochłonnej produkcji rolnej przejść na bardziej kapitałochłonną, wydajniej angażującą ludzką pracę. Tym samym, mając mniej rolników, moglibyśmy produkować podobną ilość żywności.
Podsumowanie
Podsumowując, sektor rolny jest w Polsce dotowany wieloma kanałami, a najwięcej pieniędzy nie idzie wcale na faktyczną produkcję rolną, ale na zabezpieczenie socjalne osób zarejestrowanych jako rolnicy, z których wielu nie prowadzi żadnej albo prowadzi pomijalnie małą produkcję. Tym samym argumentacja z bezpieczeństwa żywnościowego nie może uzasadniać obecnej formy dotowania rolnictwa, takiej jak dopłacanie do emerytur i ochrony zdrowia ludzi posiadających, np. jeden hektar ziemi rolnej. Dodajmy do tego, że rolnicy i pseudo-rolnicy płacą znacząco zaniżone podatki i składki. Chcąc zapewnić odpowiedni poziom produkcji, dotować powinniśmy produkcję, a nie emerytury czy składki zdrowotne samych rolników. Musimy sobie odpowiedzieć na pytanie, czy zależy nam raczej na rozwoju polskiej gospodarki i produkowaniu w niej coraz bardziej dochodowych towarów, czy na utrzymaniu całkiem sporej liczby osób związanych z rolnictwem.
[i] https://cmg.org.pl/analizy-i-komentarze/przywileje-rolnikow/
[ii] Kozielec, A., & Daniek, K. (2025). Food Production Surpluses and Domestic Energy Supply in Poland and the EU-27: A Comparative Analysis. European Research Studies Journal, 28(4), 1163-1174.