Anatomia porażki Czystego Powietrza

Prehistoria

Zacznijmy od tego, co z dzisiejszego punktu widzenia, nazwiemy prehistorią. Mało kto pamięta, że pogram „Czyste Powietrze” nie był pierwszym programem tego typu, który miał przeciwdziałać walce z zanieczyszczeniem powietrza. Pierwszym był finansowany przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) program „Kawka”, który opierał się przede wszystkim na samorządach i ich zaangażowaniu. Implikowało to niestety dosyć istotny fakt, że bez przyłączenia się samorządu do tego programu nie było możliwości skorzystania z dotacji na wymianę źródła ogrzewania. Mieszkańcy jednej gminy mogli z niej korzystać, a mieszkańcy sąsiedniej nie.

Drugim problemem, który wynikał z konstrukcji programu „Kawka”, było to, że wspierał on wyłącznie wymianę źródła ogrzewania. W konsekwencji prowadziłoby to w długim terminie do zwiększenia zjawiska ubóstwa energetycznego, ponieważ wymiana na przykład kotła węglowego na gazowy – najpopularniejszy wówczas sposób modernizacji systemu grzewczego – bez termomodernizacji skutkowałaby wyższymi wydatkami na energię. Równolegle w samorządach wdrażane były analogiczne programy wymiany źródła ogrzewania, często konkurencyjne wobec „Kawki”. „Czyste Powietrze” od samego początku miało wyeliminować te dwie dosyć istotne wady poprzednich programów.

Przeregulowany falstart

Program „Czyste Powietrze” niemal od samego początku nie miał łatwego startu. Tuż po jego ogłoszeniu (przypominam 103 miliardy środków zwrotnych i bezzwrotnych – w proporcji mniej więcej 40 do 60%) i uruchomieniu we wrześniu 2018 r. okazało się, że jest on zbyt skomplikowany nawet dla pracowników Wojewódzkich Funduszy Ochrony Środowiska, którzy mieli problem z ich oceną.

Na starcie stworzono program z dziewięcioma progami dochodowymi i dotacyjnymi, których tak naprawdę nikt, a przede wszystkim beneficjenci, nie rozumiał.

Tymczasowy zjazd do bazy był więc wyjątkowo szybki, tym bardziej, że od strony cyfryzacji całego procesu NFOŚiGW nie był na niego absolutnie gotowy. Poziom informatyzacji tak dużej instytucji, która przypominam zarządza w Polsce całym systemem finansowania ochrony środowiska od roku 1998, był rzeczywistym koszmarem, który ciągnie się za „Czystym Powietrzem” do dzisiaj, o czym również napiszę później.

Kluczowym momentem dla programu „Czyste Powietrze” była jego pierwsza reforma z maja 2020 r., określana symbolem 2.0. Likwidowała ona wspomniane dziewięć progów dochodowych, wprowadzając docelowo trzy – na poziomie 30% (od razu po reformie), 60% (w roku 2020) oraz 90% (w roku 2022) kwoty brutto inwestycji, za weryfikację dochodów odpowiedzialne stały się gminne ośrodki pomocy społecznej, dokumentacja została znacznie uproszczona, czas rozpatrywania skrócony, a wnioski można było składać online. Zaproszono także tych, którzy wymienili już źródło ogrzewania na własną rękę i chcieli podnieść efektywność energetyczną swojego domu. To wtedy program stał się przejrzysty dla beneficjentów i można mówić o jego faktycznym starcie, a jego popularność z roku na rok rosła – w 2019 i 2020 roku złożono odpowiednio 85 i 83 tysiące wniosków, jednak już rok później było to 184 tysiące. Rok 2022 zamknięto spadkiem do 158 tysięcy (głównie w drugiej połowie roku, beneficjenci oczekiwali na „Czyste Powietrze 3.0” wdrożone na początku 2023). Skończyło się to odpowiednio 217 tys. wniosków w roku 2023 i 272 tys. w 2024 do listopada, kiedy program został zawieszony. Odwieszono go na koniec marca 2025, a jego efekty po 7 miesiącach są gorzej niż mizerne – na terenie całego kraju „wpadło” zaledwie 38 146 wniosków. Dlaczego jest więc tak źle, skoro było tak dobrze?

Za fasadą sukcesu – patologie prefinansowania

Należy zacząć od tego, czy w ogóle tak naprawdę było dobrze. Jeśli popatrzymy na liczbę wniosków to jasne – ogromny sukces. Jeśli jednak rozebrać program na czynniki pierwsze, to zaczyna się robić coraz bardziej mętnie. Krytycznym momentem dla programu „Czyste Powietrze” było wprowadzenie w lipcu 2022 roku tak zwanego prefinansowania i połączenia go ze wspomnianym „Czystym Powietrzem 3.0”. W skrócie, polegało ono na tym, że można było podpisać umowę z wykonawcą przed realizacją inwestycji, a wykonawca 50% kosztów tych planowanych robót otrzymywał na swoje konto bankowe. Celem tego systemu było włączenie do programu osób, które są ubogie energetycznie, mają bardzo niskie dochody, a jednocześnie nie mają zdolności kredytowej w banku komercyjnym.

Stworzony w ten sposób mechanizm był absolutnie korupcjogenny i patogenny, o czym ostrzegały nie tylko organizacje społeczne i branżowe, ale również autor tego tekstu.

Cel może i szczytny, ale wykonanie absolutnie dramatyczne. W dość szybkim tempie doprowadziło to do stworzenia przez rynek zwyczajnych patologii. Pierwszą z nich był tak zwany „system 3 x 10”. W imieniu beneficjenta wykonawca składał wniosek o zamontowanie pompy ciepła wraz z pracami związanymi z instalacją centralnego ogrzewania oraz instalacją fotowoltaiczną w kwocie 60 000 zł, a więc prefinansowanie takiej inwestycji wynosiło równiutkie 30 000 zł. Kończyło się to montażem chińskiej pompy ciepła, która nie trzymała żadnych deklarowanych parametrów z fotowoltaiką o wartości 10 000, zapłaceniu 10 000 monterowi oraz 10 000 zł handlowcom – stąd nazwa „3 x 10”. Firmie pozostawało już tak naprawdę tylko czekanie na czysty zysk (w wysokości 50%!), który był wypłacany w drugiej transzy. Jednak ten mechanizm został dość szybko wyłapany i ukrócony.

Kolejny schemat, który wytworzył się w ramach programu, to sprzedawcy krążący od drzwi do drzwi. Schemat był bardzo prosty – 9 osobowym busem zespół sprzedawców wjeżdżał do określonej wsi czy kilku sąsiednich, po czym rozdzielał się wybierając najbardziej zniszczone domy, gdyż prawdopodobieństwo trafienia „prawdziwka” (tak w slangu sprzedawców nazywano biednych, nieświadomych klientów, którym sprzedawano program) było tam największe. A jak już ktoś otworzył drzwi, to zaczynała się znana akwizytorska gadka ze strony sprzedawcy. Znane mi są przykłady, kiedy miejscowy proboszcz, przekonany, że pomaga swoim parafianom, dał wręcz gotową listę adresów, pod które należy zapukać. Wobec tego schematu osoba uboga, najczęściej starsza, była zwyczajnie bezbronna.

Wielu sprzedawców było przy tym jednak absolutnie nieprzygotowanych, aby zwyczajnie poznać potrzeby czy pomóc w doborze urządzenia – ich celem była sprzedaż za wszelką cenę, bo za każdego złowionego „prawdziwka” stawki wynosiły 7-12 tysięcy złotych dla domokrążcy. Skoro wykonawcy byli gotowi płacić takie kwoty za „leady”, to jakie zyski musieli mieć oni? W „Czyste Powietrze” pakował się każdy, kto tylko miał dwie ręce – ludzie zajmujący się chwilówkami, ubezpieczeniami czy pokazami garnków, po jednodniowych szkoleniach. Jednym z nich był Dawid Piątkowski autor takich cenionych pozycji jak „Umysł milionera” czy „Obsesja doskonałości”, „mentor” i „coach”.

– Wyobraź sobie, że będziesz pisał pięć umów miesięcznie. To za dwa lata, na koniec branży, bo branża jest do 2027 r., masz 1 mln zł odłożone. Jak będziesz pisał 10 umów miesięcznie, to masz 2 mln zł – wyliczał Piątkowski w jednym z filmów rekrutacyjnych. Łatwo wyliczyć, że handlowiec zarabiał u niego około 8,5 tysiąca złotych za jedną podpisaną umowę. A gdzie zysk wykonawcy? Nie boję się tego napisać wprost – „Czyste Powietrze” z prefinansowaniem i 100% dotacją wpuściło do branży budowlanej mnóstwo patologicznych jednostek, których jedynym celem było „wydojenie” źle zaprojektowanego systemu.

Pół biedy, jeśli trafiło się w tym wypadku na firmy, które wykonały swoją usługę, ale na cenach zdecydowanie wyższych niż rynkowe. Maksymalne poziomy dotacji sięgały na przykład 20 400 złotych netto za kocioł pelletowy czy zgazowujący drewno, wart na rynku nawet zaledwie połowę tej kwoty. Co się działo z „nadwyżką” nie muszę chyba tłumaczyć. Tacy beneficjenci w żadnym badaniu satysfakcji nie będą wskazani jako niezadowoleni z wykonanej usługi, ponieważ otrzymali de facto za darmo wymianę urządzenia na nowoczesne, spełniające wymogi uchwały antysmogowej. Nie mają natomiast świadomości, że mogli w ramach tych pieniędzy uzyskać wyższą kwotę całościowo, na przykład na wymianę okien czy termomodernizację.

Dużo gorsza sytuacja jest, kiedy wykonawca po prostu wziął zaliczkę i nie wykonał żadnej usługi. Z punktu widzenia obowiązujących przepisów i regulaminów to beneficjent, czyli właściciel domu jest odpowiedzialny w takiej sytuacji za zwrot dotacji. W programach interwencyjnych największych telewizji czy mediach mainstreamowych aż roi się od tego typu przypadków, a na forach poświęconych oszustom z branży OZE pojawiają się kolejne posty.

Nie chciałbym tutaj wszystkich firm wykonawczych wrzucać do koszyka pod tytułem „nieuczciwi wykonawcy” – oczywistym jest to, że o patologiach łatwiej się słyszy niż o dobrze wykonanych pracach, jest o nich zwyczajnie głośniej.

Być może trzeba sobie powiedzieć wprost, że po prostu polski rynek wykonawstwa na wysokim (lub chociaż akceptowalnym) poziomie nie był gotowy na więcej niż 150 000-200 000 wniosków w ramach programu, co brutalnie obnażyło wprowadzenie prefinansowania, a powstające naprędce „firmy-krzaki” – działające także jako podwykonawcy – doprowadziły do dzisiejszej sytuacji w programie.

Faktem jest również, że „prefinansowanie” zostało wykorzystane przez firmy jako lewar finansowy do wykonywania większej liczby usług w ramach programu.

Można było zrobić to lepiej

Czy można było tego uniknąć? Tak, wprowadzając bazę cen referencyjnych, którą rekomendował kluczowy partner programu czyli Bank Światowy. Taka baza pozwalałaby porównać ceny we wnioskach ze 100% dofinansowaniem z cenami rynkowymi czy cenami w pozostałych grupach dotacyjnych (gdzie trzeba wyłożyć własne środki, więc beneficjenci siłą rzeczy są bardziej zainteresowani kwotami) i blokować takie wnioski, w których odchylenie wynosi więcej niż przykładowo 10%. Nie mówię już o wykorzystaniu AI w tym procesie, co znacznie by go usprawniło i wzmocniło. Tu pojawia się jednak inny problem – wspomniana już informatyzacja NFOŚiGW. Ta instytucja jest zwyczajnie ślepa i nie jest w stanie zebrać danych z poszczególnych wojewódzkich funduszy, nie wie co dofinansowuje, za jakie kwoty, gdyż do dziś nie działa centralna baza programu! Oczywiście NFOŚiGW jest również ślepy na dane z centralnej ewidencji emisyjności budynków – czyli narzędzia, które powstało, żeby wspierać walkę ze smogiem w Polsce.

Czego jednak nie uważałbym na temat niektórych (podkreślam słowo „niektórych”, choć pasowałoby też słowo „wielu”) firm wykonawczych, to wnioski składane do Wojewódzkich Funduszy Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej były zgodne z prawem i regulaminem programu, a także akceptowane na etapie przed podpisywaniem umowy.

Za skandaliczne z punktu widzenia zaufania obywatela do państwa uważam więc próby obcięcia dofinansowania z umów wstecz, podpierając się zapisami nowego regulaminu, a nie tego, który obowiązywał na moment złożenia wniosku.

Statystyki na stronie programu wskazują na niewypłacenie około 22 miliardów złotych ze złożonych wniosków, brak niestety informacji o łącznej kwocie wniosków o płatność, które zostały złożone, w związku z czym mogę jedynie szacować kwotę faktycznie niewypłaconych wniosków za wykonane już usługi – myślę, że wynosi ona około 15-17 miliardów złotych.

Kolejnym momentem absolutnie niszczącym zaufanie do programu „Czyste Powietrze”, a niestety w mojej ocenie w długiej perspektywie również dla całej administracji publicznej, było zatrzymanie programu w listopadzie roku 2024. Dokonane niemal z godziny na godzinę, bez wcześniejszej zapowiedzi czy sygnału, zastało wielu beneficjentów, ale również wspierających ich gminnych ekodoradców, w sytuacji, w której zwyczajnie nie mogli złożyć wniosku dotacyjnego w ramach generatora. Po prostu odbyła się konferencja, w trakcie której „wyjęto wtyczkę” i zamknięto możliwość składania aplikacji.

Upadek programu

Dziś statystyka programu „Czyste Powietrze” wygląda absolutnie koszmarnie. Nie chcę się tutaj odwoływać do lat 2023 i 24, kiedy na pełną skalę obowiązywał ten wspomniany system prefinansowania. Jest niestety gorzej nawet niż w latach 2021 i 2022, w okresach kiedy trzeba było wyłożyć własne środki na realizację programu, bez żadnej możliwości prefinansowania. Składają się na to: wspomniane zawieszenie programu, które buduje niepewność wśród beneficjentów, informacje medialne o kolejnych nadużyciach w ramach programu, niechęć wykonawców do przystępowania do programu, związana z brakiem płatności z Wojewódzkich Funduszy za dotychczas wykonane prace.

A propos statystyk – zachwiana została też pewna transparentność procesu. Przez ostatnie lata NFOŚiGW podawał te dane cotygodniowo. Dziś tak naprawdę społecznicy czy eksperci nie znają żadnych danych, bo instytucja przestała je publikować.

Po części wynika to z opisywanego już przeze mnie problemu z informatyzacją i gromadzeniem danych. Nie mam najmniejszych wątpliwości, że do sprawnego działania i zaufania w tak dużym programie, pewna minimalna transparentność jest wymagana.

No dobrze, ale czy po zmianach z przełomu 2024 i 2025 roku jest chociaż bezpieczniej dla beneficjenta? Do niedawna byłem przekonany, że tak, jednak po rozmowach z wykonawcami mam wątpliwości. Absolutnie przespano pół roku, gdy program był zawieszony w zakresie współpracy z samorządami. Do ostatniej chwili trwała próba przeforsowania PRYWATNYCH OPERATORÓW, a decyzję o zaangażowaniu gmin podjęto w ostatniej chwili. Tylko co z tego, skoro ambitnych samorządów, które traktują mieszkańców w tym zakresie serio, jest zwyczajnie mało (a jeszcze mniej jest kompetentnych ekodoradców), a rola wojewódzkiego funduszu jako operatora ogranicza się do wklepania w komputer wniosku dotacyjnego przyniesionego przez firmę? W praktyce nie zmieniło się w zasadzie nic poza poziomem prefinansowania, który spadł do 35%. Udało się jednak  zabezpieczyć (choć i tu wylano dziecko z kąpielą) program przed dopisywaniem domowników o niskich dochodach (np. studentów) jako właścicieli i współwłaścicieli domów, co służyło sięganiu – niezgodnie z rzeczywistością – po najwyższy poziom dofinansowania. Dziś obowiązkowe jest posiadanie domu przez minimum 3 lata przed złożeniem wniosku. Muszę przyznać, że kwestia ta wymaga zdecydowanie głębszej kontroli zrealizowanych dotychczas wniosków i wyplenienia tego typu „cwaniactwa” poprzez porównanie np. z danymi dotyczącymi poboru wody.

Ulga termomodernizacyjna

Nie można również uciec przy okazji tego tekstu od narzędzia podatkowego wspierającego modernizację domów i walkę z niską emisją, jakim jest tak zwana ulga termomodernizacyjna, ciesząca się całkiem dużą popularnością w Polsce. Z ostatnich danych publicznych, do jakich udało mi się dotrzeć, wynikało, że w 2021 roku 594 tys. podatników dokonało odliczenia wydatków na realizację przedsięwzięcia termomodernizacyjnego na łączną kwotę 10,4 mld zł. Nie jest to narzędzie konkurencyjne wobec „Czystego Powietrza”, a uzupełniające (powstały niemal równolegle), ponieważ na część inwestycji, na którą nie dostało się dotacji można uzyskać ulgę. Jest to jednocześnie narzędzie wsparcia dla tych osób, które są zbyt zamożne, żeby dołączyć do programu „Czyste Powietrze”.

Jednak w pewnym momencie NFOŚiGW wraz z Ministerstwem Klimatu i Środowiska przestały patrzeć na system wsparcia wymiany źródeł ogrzewania i termomodernizacji jako na całość, co dziś generuje kolejne – mówiąc delikatnie – dziwne sytuacje. Przykładowo, osoba mniej zamożna kupująca dzisiaj dom na własne potrzeby nie może skorzystać z programu „Czyste Powietrze” przez 3 lata od daty transakcji, zostaje mu więc tylko wspomniana „ulga termo”, w ramach której odlicza 12% kwoty inwestycji. Tymczasem zamożna osoba, będąca w drugim progu podatkowym, może sobie odliczyć 32% kwoty inwestycji. Nie istnieje żaden racjonalny powód, dla którego również w tej najniższej grupie dotacyjnej (czyli 40% kwoty inwestycji netto) występuje wspomniana 3-letnia karencja w dostępie do programu. Co gorsza z całego ekosystemu zniknął również program „Ciepłe Mieszkanie” (czyli „Czyste Powietrze” dla budynków wielorodzinnych) oraz skończyły się pieniądze w przeznaczonym dla wspólnot Funduszu Termomodernizacji i Remontów.

Wnioski

Podsumowując, jakie błędy zostały popełnione w ramach realizacji programu? Po pierwsze – zbyt duże, a wręcz dziecięco naiwne, zaufanie do wykonawców i beneficjentów. Wprowadzenie prefinansowania było wręcz zaproszeniem do mniejszych lub większych oszustw i naciągania regulaminu do granic jego możliwości. Dla każdego trzeźwo myślącego było oczywiste, że zostanie to wykorzystane do maksymalizacji szybkiego zysku. Po drugie – absolutny brak trzymania się procedur i respektowania zawartych umów. Nawet jeśli te z jakiegoś powodu instytucji zarządzającej programem się nie podobają, to należy je respektować, a nie jednostronnie zmieniać, przymuszając do tego drugą stronę. To buduje absolutny brak zaufania u beneficjentów i wykonawców. Po trzecie – brak transparentności. Mam tutaj na myśli przede wszystkim odstąpienie od publikowania danych dotyczących programu, co niepokoi stronę społeczną i branżową. Po czwarte – zwyczajna buta i arogancja. Mam tu na myśli zawieszenie programu z dnia na dzień bez jakiejkolwiek informacji, ale także traktowanie przez instytucje i rząd wykonawców i beneficjentów, którzy upominają się o swoje pieniądze.

Na rok i dwa miesiące przed wejściem w życie ETS2 III Rzeczpospolita zwyczajnie skapitulowała na tym odcinku. Zamiast ogromnego programu termomodernizacji zapowiedzianego przed wyborami przez premiera Donalda Tuska mamy zwijanie tego, co było. Nawet jeśli system opłat od emisji budynków zostanie przesunięty (w co osobiście nie wierzę), to Polska jest bezbronna w zakresie wsparcia swoich obywateli, bo posiada jedynie kadłubek niezbędnego programu, a w liczbach to zaledwie ułamek potrzeb i możliwości. Priorytetami na dziś powinno być przyspieszenie rozliczeń wniosków, aby rozliczyć się z niechlubną przeszłością, informatyzacja i cyfryzacja wraz z wprowadzeniem bazy cen referencyjnych oraz silniejsze zaangażowanie samorządu i systemu pomocy społecznej, zwłaszcza, że wymaga tego Społeczny Fundusz Klimatyczny, z którego programy inwestycyjne będą w przyszłości finansowane. To absolutny fundament, który pozwoli stworzyć nowe, lepsze „Czyste Powietrze”, bez tego wszystkie zmiany będą jedynie pudrowaniem trupa. Cały ekosystem – wszystkich programów, ulg i pomocy technicznej – wsparcia w modernizacji budynków (a docelowo cały system finansowania ochrony środowiska z NFOŚiGW na czele) trzeba zwyczajnie zburzyć i postawić od nowa, tak aby był z jednej strony ambitny, z drugiej wspierał rzeczywiste potrzeby, a z trzeciej żeby „widział się” z systemem finansowania rozwoju w Polsce.

Ten artykuł publikujemy na otwartej licencji Creative Commons Uznanie autorstwa-Użycie niekomercyjne 4.0. Możesz kopiować i rozpowszechniać ten utwór do celów niekomercyjnych pod warunkiem podania jego autora. Prosimy również o podanie pierwotnego źródła – nazwy Centrum Myśli Gospodarczej lub strony cmg.org.pl.