W sprawie pożyczki z unijnego programu SAFE (Security and Assistance For Europe) powiedziano w debacie publicznej sporo. Przegłosowany błyskawicznie w Sejmie i Senacie projekt ustawy o Finansowym Instrumencie Zwiększenia Bezpieczeństwa SAFE pozostawia wiele wątpliwości, co do jego dalekosiężnych skutków. Bezprecedensowy charakter instrumentu sprawia natomiast, że wszelkie znane nam analogie nie dają na nie jednoznacznych odpowiedzi.
Przede wszystkim skorzystanie z tego programu to pożyczka, a nie grant czy dotacja. I tę pożyczkę będziemy spłacać bardzo długo. Niskie oprocentowanie daje jej względną przewagę. Nie można jednak zapomnieć o ryzyku kursowym i długookresowej perspektywie, w której kryzysy, wzrost stóp procentowych, na które nie mamy wpływu, a co determinuje koszty długu, są więcej niż pewne.
Po drugie, potencjalne wsparcie ma zostać wydane na zakupy sprzętu wojskowego produkowanego w Europie. Jednak prymat produkcji europejskiej nie oznacza jeszcze wsparcia polskiego przemysłu, szczególnie przy dość pojemnej definicji kwalifikowania uzbrojenia jako polskie. Nie można też oderwać się od takiego kontekstu, iż zakupy sprzętu dokonywane w ostatnich latach raczej budzą uzasadnione wątpliwości co do racjonalności i gospodarności przy narzucanym odgórnie pośpiechu w realizacji zamówień. Nie wiemy też na ile obecny, dość znaczący budżet na zbrojenia zostanie podwyższony, a na ile ewentualne fundusze z SAFE będą po prostu zmiana formy finansowania.
Po trzecie, zadłużenie w obcej walucie, co powtarzano jak mantrę przez lata w debacie około ekonomicznej, jest dużo groźniejsze niż zadłużenie we własnej walucie. Już teraz przecież poziom polskiego długu zbliża się do konstytucyjnych i unijnych progów. Nadzwyczajne okoliczności i uzasadniony cel, a nawet obecnie niskie oprocentowanie nie unieważniają przecież ryzyk, związanych z zaciąganiem długoletnich zobowiązań w walucie, której nasze państwo nie emituje.
Po czwarte wreszcie, program generuje ryzyko polityczne. Nasze jak najgorsze doświadczenia z programem Next Generation EU (realizowanym przez Krajowy Plan Odbudowy) i wbudowanym w nim tzw. mechanizmem warunkowości, który ma być wykorzystany i w przypadku SAFE, każą zadać sobie pytanie, czy nie będziemy mieli powtórki z rozrywki. A sprawa zawieszonego finansowania nie będzie dotyczyła tym razem owych osławionych medialnie jachtów i swingers clubów czy innych zbytków, ale kwestii odnoszących się do naszego bezpieczeństwa. Wpływanie poprzez mechanizm warunkowości na decyzje polityczne Polaków może być zaś w okresie przedwojennym, jak zwykliśmy go nazywać, zjawiskiem ze wszech miar groźnym i próbą pośredniego narzucenia Polakom np. zmiany rządów, a nawet polityki zagranicznej. Dyskusje wokół KPO w okolicach wyborów parlamentarnych roku 2023 nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że taki scenariusz nie jest niczym abstrakcyjnym.
Czy i komu to się nie opłaca?
Program SAFE to unijny instrument finansowania obronności, z którego Polska ma otrzymać około 43,7 mld euro (ok. 184 mld zł), czyli niemal 30% całego budżetu i niewiele mniej niż wynosi obecnie roczny budżet Polski na obronę. Jeśli chodzi o jej oprocentowanie, to wiemy tyle, że pierwszym roku ma ono wynosić około 3,17%. Przy czym, nie wiadomo jak będzie wyglądało to w dłuższej perspektywie, a co gorsza, nie zależy to od nas.
Opłacalność lewarowania własnej zdolności kredytowej jest obecnie korzystne dla części państw członkowskich. Część z nich zapowiedziała, iż nie weźmie udziału w programie, gdyż są w stanie pożyczać taniej niż KE. Przykładowo, obecnie rentowność niemieckiego długu oscyluje w granicach 2,5-3%, co pozwala Berlinowi zadłużać się taniej niż w unijnym programie. W podobnej sytuacji do Niemcy są inne bogate państw strefy euro.
Czytaj również:
Jak to wygląda w przypadku Polski? Finansowanie z SAFE jest uznawane za znacznie korzystniejsze niż alternatywne źródła rynkowe, takie jak emisje obligacji Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK) na rzecz Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych (o nim jeszcze za chwilę). Aby jednak rzetelnie odpowiedzieć na to pytanie trzeba przede wszystkim trzymać się adekwatności. Porównanie krótkich, pięcioletnich, a nawet 10- czy 20-letnich, obligacji w złotówkach z 45-letnią pożyczką w euro jest dość naciągane. Mówimy bowiem o innym horyzoncie czasowym, ryzyku i strukturze spłaty. Dodatkowo należy uwzględnić koszt zabezpieczenia waluty, a przede wszystkim ryzyko kursowe i stopy procentowej.
W latach 2023-2024 podstawowe stopy referencyjne, takie jak EURIBOR, kształtowały się w przedziale około 3,5-4%, ale w tak długiej perspektywie czasowej mogą wzrosnąć. W latach 70. niewielu przewidywało, nie było wśród nich również polskich władz, drastycznego wzrostu stóp procentowych w USA, który nastąpił.
SAFE zakłada, iż pierwsze 10 lat to karencja w spłacie kapitału, a oprocentowanie wynosi około 3,3 proc. Najczęściej stosowane porównanie odnosi to do emisji pięcioletnich obligacji BGK, które kosztują około 4,5-4,8 proc. Wtedy różnica wynosi mniej więcej 1 punkt procentowy i daje łącznie 36-60 mld zł oszczędności w całym okresie, tj. ok. 1 mld rocznie. W pierwszej dekadzie, w której kapitał SAFE nie podlega spłacie, różnica ta wyniosłaby łącznie około 21-34 mld zł.
Tak szeroką rozpiętość powoduje zakładana zmienność parametrów makroekonomicznych, jak właśnie np. kurs walutowy i stopy procentowe. Wielkości te należy traktować jako zakres scenariuszy, zależny od przyszłej ścieżki stóp procentowych oraz premii wymaganej przez rynek od emitenta krajowego. Czy przy tak znaczących rozbieżnościach co do korzyści warto narażać się na wyżej wskazane ryzyka?
Zadłużenie w euro a długofalowe bezpieczeństwo finansowe
Zaciągnięcie zobowiązania na kwotę ponad 43 mld euro sprawi, że udział długu zagranicznego w całym zadłużeniu Polski skokowo wzrośnie – z 22 do 30 proc. To poziom, który zmienia np. ocenę ryzyka przez rynki finansowe, a więc potencjalnie podraża koszty nowych innych kredytów, a chyba nikt racjonalnie nie zakłada, iż poza pożyczką
z SAFE Polska nie będzie zaciągać zobowiązań. I właśnie największym zagrożeniem w perspektywie 45 lat spłaty nie jest samo oprocentowanie, lecz kurs walutowy.
Obecnie złoty jest silny względem euro, ale już choćby takie wydarzenia jak inwazja USA i Izraela na Iran osłabiła naszą walutę. Każde zaś trwałe i znaczące osłabienie złotego w przyszłości oznacza wzrost kosztów obsługi długu. Historia ostatnich 25 lat pokazuje, że wahania kursowe mogą sięgać 10-20 proc. w krótkim czasie, a mówimy o okresie niemal pół wieku. Wystarczy przypomnieć sobie okresy, gdy kurs euro zbliżał się do 5 złotych. Gdyby podobne osłabienie złotego nastąpiło w momencie spłaty rat kapitałowych SAFE, realny koszt długu dla polskiego podatnika wzrósłby drastycznie. A co gdyby osłabienie złotówki wobec euro utrzymywało się długo? Albo, z innych przyczyn, jak choćby w czasie kryzysu finansowego po roku 2008, Polakom per saldo opłacałaby się dewaluacja swojej waluty? Wówczas koszt obsługi również tego długu wzrósłby znacząco.
Poza tym, zakładając – jak zapewnia rząd – iż spora część umów ma być skierowana do polskiego sektora zbrojeniowego i zawierana w złotym, to kredytowanie takich operacji w walucie obcej nie ma większego uzasadnienia ekonomicznego. Może się też w dłuższej perspektywie okazać, że podobne projekty nie pojawią się w przyszłości, a zaciąganie zobowiązań w euro stanie się kolejnym argumentem za wpychaniem Polski do strefy euro. Zadłużenie w tej walucie, ale i postępująca również w taki sposób integracja państwa unijnych będą kolejnymi argumentami na rzecz wejścia do strefy euro. Nawet jeśli aktualnie nawet wśród najbardziej tym zainteresowanych szefów wielkich w Polsce to poparcie drastycznie spadło[1].
Można przy tym zapomnieć, iż własna waluta, możliwość jej emitowania, kontrola kursu, zdolność do jej dewaluacji w warunkach kryzysu również jest ważnym elementem budowania długoterminowej odporności państwa w warunkach kryzysów, wojny i innych zdarzeń, których wystąpienia w dłuższej perspektywie nie można wykluczyć.
Czy zwiększone wydatki na zbrojenia będą impulsem rozwojowym?
Właśnie te inwestycje mogłyby być argumentem na rzecz przystąpienia do programu.
Według zapewnień polityków 80–90% środków przyznanych Polsce ma trafić bezpośrednio do krajowego przemysłu obronnego, w tym przede wszystkim do Polskiej Grupy Zbrojeniowej. Sam mechanizm SAFE wymusza na nas wspieranie przemysłu europejskiego. Czyli przede wszystkim to musi być firma europejska, ale wystarczy, że firma produkuje na terenie Polski, płaci podatki w Polsce, zatrudnia Polaków, my ją kwalifikujemy jako polską. Analogicznie będą traktowane jako europejskie firmy formalnie europejskiej. Ponadto, tylko ok. 65 % wartości produktu musi być wytwarzane w państwach UE/EOG/Ukrainie. Pozostała część (około 35 %) może pochodzić spoza tej strefy. Może być też tak, że firmy zbrojeniowe z całego świata będą szukać furtek, by wejść do grona podmiotów traktowanych za europejskie. Jak mówił ostatnio Mikołaj Raczyński, wiceprezes Polskiego Funduszu Rozwoju ds. inwestycji portalowi money.pl, kontaktowały się z PFR amerykańskie firmy z branży obronnej, pytając, jak mogłyby się „zeuropeizować”, żeby móc korzystać z SAFE.
Z uwagi na wiele kwestii zakup sprzętu wojskowego i dostawca to niemal zawsze decyzja o charakterze politycznym i geopolitycznym. Jak sobie przypomnimy przetargi z ostatnich dekad na sprzęt wojskowy, począwszy od przetargu zakończonego ostatecznie zakupem samolotów F-16, gdzie przegrały z kolei ostatecznie firmy europejskie.
W tym wypadku jednak, poza krajem pochodzenia kontrahentów pojawiają się ponadto obawy związane z tempem realizacji zamówień. Szczycimy się częściowo słusznie stałym wzrostem wydatków na obronę narodową. Jednak sposób dokonywania inwestycji budzi pewne wątpliwości. Istnieje przecież Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych, który również zadłuża się, by finansować zakupy dla wojska. Zastrzeżenia wobec tego zgłaszała w ostatnim czasie choćby Najwyższa Izba Kontroli. Kontrolerzy Izba zarzucali m.in. nierzetelne przygotowanie podstaw funkcjonowania. Zalecano również, aby proces konstruowania prognozy wieloletniej Funduszu powinna poprzedzić rzetelna analiza jego uwarunkowań. Według ustaleń NIK plan finansowy Funduszu na 2023 rok został wykonano jedynie w połowie – na realizację wydatków obronnych zaplanowano kwotę blisko 45,9 mld zł, zaś wykonano je w kwocie 23,3 mld zł[2].
Z tym wiąże się jeszcze jedno ryzyko kontrolne. Jeśli kontrakt zostanie zaliczony do SAFE, ale potem się okaże, że nie zostanie zrealizowany do 2030 r., to oprócz tego, że w zamian będzie musiał być znaleziony inny, to zapewne powstanie konieczność jego sfinansowania z innych źródeł. Szczególnie jeśli będą to strategiczne projekty.
Antycypowanie z kolei problemów z wydaniem środków z SAFE widać w zapisach ustawy, mówiącym o tym, iż środki z FIZB mogą być przeznaczone m.in. na zwrot do Krajowego Funduszu Drogowego czy Funduszu Kolejowego. Przypomina to znaną z innych funduszy praktykę dość swobodnego klasyfikowania środków na cele odbiegające od pierwotnego przeznaczenia.
Już w przedmiotowym projekcie ustawy widać daleko posuniętą troską o zapewnienie odpowiedniego poziomu kontroli nad wydatkowaniem środków. Podmioty realizujące zadania kwalifikowane do pożyczki SAFE zobowiązane są do zapewnienia systemu kontroli wewnętrznej, a należące do sektora finansów publicznych audytu wewnętrznego, niezależnie od spełniania wymogów ustawowych do tego. Ponadto, gospodarowanie środkami będzie audytowane przez Krajową Administrację Skarbową. Tak jak w przypadku funduszy unijnych, a podmiotami audytowanymi będą mogły być wszystkie podmioty realizujące zadania finansowane z funduszu.
Teoretycznie każda złotówka wydana na zbrojenia generuje dodatkowy wzrost PKB poprzez zamówienia w lokalnych firmach, tworzenie miejsc pracy i transfer technologii. Przy czym nawet jeśli świat podąża ścieżką militarnego keynesizmu i stymulacji gospodarki wydatkami na obronność, to niekoniecznie jest to dobre rozwiązanie dla każdego kraju. Raczej jest to prawdą w przypadku choćby Stanów Zjednoczonych, posiadających kompletny łańcuch dostaw i technologii i tam mnożnik wartości dodanej jest wysoki. O tyle w przypadku państw takich jak Polska niekoniecznie musi to przynieść taki skutek. Zależy od tego, czy polskie zakłady będą jedynie montowniami, czy też w ramach SAFE uda się rozwinąć realne zdolności badawczo-rozwojowe. Jeśli pieniądze zostaną wydane po prostu na zakup sprzętu, impuls dla gospodarki będzie krótkotrwały.
Oczywiście spośród porównań do krajów o bardziej zbliżonym potencjale do naszego można przywołać choćby Turcję, Izrael czy Koreę Południową, które rozwijając sektor obronny stworzyły wysoko zaawansowane technologie znajdujące zastosowanie w branżach cywilnych.
Bezpieczeństwo polityczne
Wypada się zgodzić z premierem gdy mówi, że „każdy dzień zwłoki, szczególnie w obliczu zagrożenia wojną i agresywnej polityki Rosji, oznacza opóźnienie w realizacji kluczowych inwestycji obronnych”. Tak, pamiętając problemy z wypłatą środków z KPO dla Polski i np. Węgier trzeba zadać sobie pytanie, czy z uwagi na wywoływane przez Komisję Europejską konflikt z rządem albo próby wmieszania się w demokratyczne wybory nie będą pretekstem do wstrzymania wypłaty środków, które przecież będziemy musieli spłacać. Nawet jeśli pominiemy dostatecznie drastyczny przykład Polski roku 2023, to Węgry powinny być dla wszystkich państw członkowskich dobrą lekcją. Przykładowo, w 2022 r. Komisja zatwierdziła 10 programów finansowanych z funduszy UE na Węgrzech, ale zawiesiła wypłatę środków do czasu spełnienia przez Budapeszt wymogów określonych w Karcie Praw Podstawowych UE. Zastrzeżenia zgłaszane przez KE dotyczyły prawa o ochronie dzieci oraz prawa do azylu. Zasadniczo więc zupełnie niezwiązanych z funduszem. Co więcej, aby ostatecznie skompromitować swoją narrację o braku prymatu polityki nad praworządnością i trwałością umów, Unia przystała na warunki Węgier, niezwiązane nawet z ww. kwestiami. Albowiem zgodziła się na kompromis polegający na niekorzystaniu przez Węgry z weta w kilku sprawach, m.in. co do sankcji przeciwko Rosji.
W przypadku SAFE wstrzymanie wypłaty środków może odbyć się zarówno na podstawie Rozporządzenia SAFE, tj. w drodze stwierdzenia braku wykonania kamieni milowych, jak również na podstawie Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady 2020/2092 w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii. Tego samego mechanizmu, na podstawie którego wstrzymywano należne nam pożyczki i granty z KPO. Do ww. Rozporządzenia wydano również wytyczne, w których jednak ewidentnie brakuje np. opisu badania proporcjonalności podejmowanych środków. A to oznacza, iż pod byle pretekstem płatności mogłyby zostać wstrzymane.
Czy będzie stosowana jak wobec Polski? I co w sytuacji gdy zmiana sytuacji geopolitycznej sprawi, iż dojdzie na powrót do zbliżenia państw głównego rdzenia UE do Rosji, resetu w stosunkach z nią i powrotu do trybu business as usual?
[1] Stabilny złoty zniechęca firmy do euro – Grant Thornton
[2] Wadliwie zaprojektowany Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych zagrożeniem dla modernizacji armii – Najwyższa Izba Kontroli