Reforma PIP i śmieciowe zatrudnienie a katastrofa demograficzna

 Pierwotnym celem miała być walka z segmentacją na rynku pracy, a sposób w jaki Polska tego dokona podlegał negocjacjom. Przede wszystkim jednak, na krajowym podwórku, kolejne wersje zmian w prawie w tym zakresie zderzały się jednak z krytyką ze strony najwyższych czynników w rządzie, choć nie brakowało spekulacji sugerujących działalność lobbingową w tej sprawie. A wszystko to niezależnie od groźby dość dotkliwych finansowych skutków niedotrzymania terminu. Według różnych szacunków możemy stracić od 11 do 13 mld zł z KPO. Niedługo powinien trafić na biurko prezydenta tak by ten musiał podpisać ustawę do końca marca. Wtedy bowiem kończy się czas na zaakceptowanie wniosku przez KE, a bez spełnienia kamieni milowych nie może tego zrobić.

Zgodnie z wynegocjowaną  decyzją wykonawczą Rady UE,  realizacja tego postulatu ma zostać dokonana poprzez wzmocnienie Państwowej Inspekcji Pracy w skutecznym egzekwowaniu prawa pracy
i przeciwdziałanie jego omijaniu przez zawierania fikcyjnych umów cywilnoprawnych. Nowe przepisy mają lepiej chronić pracowników, ograniczyć nadużywanie umów cywilnoprawnych oraz usprawnić współpracę między PIP, ZUS i Krajowej Administracji Skarbowej.

Zmiany w projekcie i aktualna propozycja

W pierwszej wersji chciano umożliwiać Inspekcji Pracy przekształcanie nieprawidłowo zawartych umów cywilnoprawnych w umowy o pracę. Został on jednak znacząco zliberalizowany. W pewnym momencie premier Tusk stwierdził nawet, iż projekt uważa za definitywnie zamknięty. Po czym powrócono do prac nad projektem.

Według obecnej propozycji, inspektor w ramach ustaleń pokontrolnych, w razie stwierdzenia przesłanek omijania prawa pracy będzie wydawał polecenie stronom, a więc pracodawcy i pracownikowi, zawarcia umowy o pracę albo ukształtowania stosunku prawnego tak, żeby nie było zastrzeżeń co do jego treści. Początkowo, decyzja inspektora PIP miała być ostateczna i wykonalna w zakresie ustanowienia stosunku pracy. W świetle obecnego projektu, po decyzji inspektora strony będą mogły, ale nie będą musiały zawrzeć umowę o pracę. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, inspektor PIP najpierw wyda polecenie usunięcia naruszenia. Strony będą mogły zmienić sposób wykonywania umowy cywilnoprawnej tak, aby nie miała cech stosunku pracy. Co może być jednak zachętą do takiego doprecyzowania umowy cywilnoprawnej, aby nie przypominała już umowy o pracę, ale w praktyce aby pozostało tak jak dawniej.

Jeśli nadal inspektor uzna, iż polecenie nie zostało prawidłowo wykonane, sprawa trafi do okręgowego inspektora pracy, który będzie mógł wydać decyzję administracyjną stwierdzającą istnienie stosunku pracy, albo skierować sprawę do sądu. Sąd będzie miał możliwość udzielenia zabezpieczenia po decyzji PIP. Sąd ma rozpatrzeć sprawę zabezpieczenia w ciągu 3 dni.

I właśnie słabą stroną tych założeń wydaje się być przerzucanie ostatecznej odpowiedzialności na wydziały pracy i ubezpieczeń społecznych w sądach pracy. Ocenia się, że aby ta ścieżka była realna, potrzebne byłyby dodatkowe wydziały pracy i ubezpieczeń społecznych w sądach. Plan zakłada przywrócenie placówek, które zostały zlikwidowane.

Wśród projektowanych wcześniej rozwiązań zastanawiano się nad administracyjnoprawną ścieżką zaskarżenia. Wówczas od decyzji inspektora przysługiwałoby zaskarżenie do organu wyższego stopnia, tj. Głównego Inspektora Pracy. Problemem do rozwiązania nadal byłoby ewentualne zawieszenie wykonalności takiej decyzji. Należałoby to albo uregulować odrębnie ustawowo albo pozostawić do rozstrzygnięcia organowi wyższego stopnia na zasadach ogólnych, tj. wstrzymania wykonania decyzji na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponadto, podwyższone zostaną kary na naruszenie praw pracowniczych, które do tej pory nie działały dostatecznie odstraszająco. Wedle projektu zostałyby podwojone. Jak wiemy jednak, najczęściej to nie tylko wysokość, ale nieuchronność kary za naruszenie prawa działa odstraszająco. Dlatego też przewiduje się usprawnienie i przyspieszenie działań kontrolnych poprzez lepsze typowanie pracodawców łamiących prawo, jak i usprawnienie współpracy pomiędzy instytucjami. Aż dziw bierze, iż znane zdanie ministra Sienkiewicz
o organach niewspółpracujących ze sobą i państwie teoretycznym, wciąż w 2026 roku jest aktualne.

Kiedy praca jest pracą

 O co właściwie toczy się ten spór? Kodeks pracy od dawna wyraźnie wskazuje, że niedopuszczalne jest zastąpienie umowy o pracę umową cywilnoprawną przy zachowaniu warunków wykonywania pracy. Ministerstwo Finansów szacuje, że dotyczy to ok. 160 tys. podmiotów, które unikają pełnych obciążeń podatkowych i składkowych. Fikcyjne samozatrudnienie, według danych Ministerstwa Finansów generuje rocznie ok. 2 miliardy złotych strat rocznie. M.in. w związku z tym, obecnie to organy skarbowe, zdając sobie sprawę z często obustronnych korzyści wynikających z fikcyjnego samozatrudnienia, poddają kontroli przypadki np. zmiany umowy o pracę na  umowę cywilnoprawną – kontroli. Najczęściej w orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż z fikcyjnym przedsiębiorcą mamy do czynienia m.in. wtedy, gdy po zmianie charakteru współpracy z umowy o pracę na umowę zlecenie, zleceniobiorca nadal wykonuje swoje wcześniejsze zadania w sposób zbliżony do stosunku pracy, z wykorzystanie infrastruktury technicznej „spółki-matki”. Taka sytuacja często też jest pierwotnym rozwiązaniem przyjętym w relacjach pomiędzy stronami.

Wbrew pozorom, taka konstrukcja nie daje żadnej elastyczności, bo najczęstszym sposobem łamania kodeksu pracy jest konstruowanie umów cywilnoprawnych w taki sposób, iż by przypominała umowę
o prace, bez gwarancji umowy o pracę. Np. zleceniobiorca „świadczy usługi” w siedzibie firmy, pod nadzorem przełożonego, w określonych godzinach. Czasem w umowie wpisuje się ok. 26 dni „zwolnienia od świadczenia usługi”. Ale nie ma już m.in. opieki na dzieckiem, zwolnienia na chore dziecko, urlopu macierzyńskiego, ojcowskiego, wychowawczego i ochrony przed zwolnieniem.

Z drugiej strony tolerowanie takiej dwoistości prawnej przy tym samym stanie faktycznym powoduje podatkowo-składkowe uprzywilejowanie omijających prawo pracy i zobowiązania publicznoprawne świadczących usług będące de facto ukrytą formą pracy.

Tak więc, omijanie prawa pracy już obecnie poddawane kontroli i są zakazane już na gruncie obecnie obowiązującego prawa. Projektowane zmiany mają za zadanie jedynie pomóc w ich egzekwowaniu. Krytyka więc rozszerzenia uprawnień kontrolnych i ich efektywnością jest więc faktycznie jedynie głosem za nieegzekwowaniem prawa już obowiązującego.

 Jak to wpływa na demografię?

W teorii, elastyczność w zakresie formy świadczenia pracy lub usług może oznaczać to korzyść dla godzenia obowiązków zawodowych z innymi rolami społecznymi, jak choćby rodzica i małżonka. Z tym, że – poza branżami i zawodami chwilowo bardziej pożądanymi na rynku pracy – młodzi ludzie mają statystycznie słabszą pozycję negocjacyjną na rynku pracy. Częściej zaś wybór pomiędzy umową cywilnoprawną a umową o pracę, szczególnie na czas nieokreślony, jest narzucany jednostronnie. Nie oznacza przy tym dużej elastyczności, a raczej jej fikcję i pozory niezależności. Przy bardzo realnych stratach w zakresie uprawnień rodzicielskich. Albowiem, przy umowie zlecenia czy umowie o świadczenie usług, w przypadku odprowadzania składki chorobowej przysługuje jej jedynie zasiłek macierzyński czy rodzicielski. Nie ma jednak urlopu macierzyńskiego, ojcowskiego czy wychowawczego. Nie ma też wynikającej z kodeksu pracy ochrony przed zwolnieniem, czy płatnego urlopu. Nie obowiązują także regulacje odnoszące się do płacy minimalnej.

Jak wynika z licznych badań postaw prokreacyjnych, stabilność zatrudnienia w znaczeniu subiektywnym oraz ogólnie sytuacja na rynku pracy to jeden z kluczowych czynników prokreacyjnych. Według badaniu CBOS z 2022 roku, co dziesiąta ankietowana straciła pracę po powrocie z urlopu macierzyńskiego lub wychowawczego. Dla 45 proc. z kolei wsparcie ze strony pracodawcy jest ważnym czynnikiem wpływającym na decyzję o posiadaniu dziecka. Co trzecia kobieta w wieku 18–33 lata nieplanująca potomstwa (31%) i co siódma w wieku 34-45 lat (14%) nie decyduje się na (kolejne) dziecko z powodu konfliktu między rolami zawodowymi a rodzinnymi. Niezmiennie wśród ważnych dla młodych Polek czynników wpływających na decyzje jest dostęp do urlopów macierzyńskich i rodzicielskich oraz obawa przed dyskryminacją. Decyzjom prokreacyjnym sprzyja aktywność zawodowa, pewność zatrudnienia i brak lęku o karierę.

Z racji tego, iż mówimy o młodych ludziach, raczej słabiej z zasady zakorzenionych na rynku pracy i o szybko zmieniającym się otoczeniu gospodarczym (rewolucja AI, wojny handlowe, kryzys demograficzny, starzenie się społeczeństwa) zapewnienie stabilności zatrudnienia młodym ludziom jawi się jako jeden z podstawowych zadań dla polityki prodemograficznej.

Przez lata wskazywano na konieczność upowszechnianie umów na czas nieokreślony jako krok w kierunku zapewnienie podstawowej stabilizacji młodym ludziom. Miedzy innymi Czechy, kraj względnego i krótkotrwałego, ale jednak sukcesu demograficznego, stawiają od dawna na rozwój programów umożliwiających elastyczność w pracy. W szczególności dotyczy to pracy zdalnej i elastycznych godzin pracy, co ma wspierać rodziców, szczególnie matki, w łączeniu życia zawodowego z wychowywaniem dzieci. W Polsce praca na część etatu, ale również jej stabilność to coś, czego brakowało na początku lat 2000., a więc wówczas, gdy w najlepszy okres do prokreacji wchodziło pokolenie ostatniego być może ostatniego na długie dekady boomu demograficznego (od drugiej połowy lat 70. do 80. XX w.).

 Praca na umowie nie oznacza elastyczności

 Elastyczność zatrudnienia zapewniają holistycznie pojmowane warunki pracy i płacy, a przede wszystkim zmieniająca się dość dynamicznie siła przetargowa pracownika. Zależy ona od branży, miejsca pracy i szybko zmieniających się okoliczności zewnętrznych. Zresztą np. możliwość pracy zdalnej przewiduje kodeks pracy i ta, jak pokazują badania, ułatwiająca rodzicom łączenie zarabiania z wychowywaniem dzieci. Według badań przeprowadzonych w USA przez grupę ekonomistów m.in. z Uniwersytetu Stanford, praca z domu obojga rodziców już jeden dzień w tygodniu zwiększa współczynnik dzietności danej pary o 14 %, tj. 0,32 dziecka[1].

Oczywiście struktura polskiego rynku pracy, co boleśnie objawiło się w czasie pandemii COVID-19, nie pozwala zbyt wielu osobom na pracę zdalną. Zdarza się jednak też tak na naszym dość konserwatywnym rynku pracy i zasiedziałych instytucjach, iż dyskrecjonalna decyzja kierownictwa o tym stanowi, bez szczególnych podstaw. W II kwartale 2024 r. ok. 10,2 % pracujących osób w Polsce wykonywało pracę zdalną regularnie poza biurem lub pracę z dowolnego miejsca poza biurem. Jeżeli wliczymy także osoby, które czasami pracowały zdalnie (np. hybrydowo), to łącznie ok. 15,7 % pracowników miało taką formę pracy. Przy czym, powtórzmy w tym wypadku forma umowy o pracę lub współpracę nie ma tutaj największego znaczenia.

 Czy Unia cywilizuje pracę młodych rodziców w Polsce?

W kontekście kolejnych wersji uzgadnianych z Komisją Europejską kamieni milowych, nie sposób nie zauważyć jeszcze innej prawidłowości. Jest rzeczą zdumiewającą, iż pomimo bezprecedensowego wzrostu gospodarczego i poprawy warunków życia w wielu dziedzinach, a także deklarowanej troski o wzrost demograficzny, wiele z dość oczywistych rozwiązań odnoszących do rynku pracy wdrażamy dlatego, iż wymuszają to na nas dyrektywy unijne.

Przykładowo, dyrektywa o równowadze między życiem zawodowym a prywatnym rodziców i opiekunów z 2019 roku[2], implementowana w kwietniu 2023 r. wprowadziła takie ułatwienia w łączeniu ról zawodowych i rodzinnych rozwiązania jak choćby szersze stosowanie elastycznych form pracy m.in. poprzez pracę zdalną, elastyczne czas pracy, indywidualny grafik, weekendowy czas pracy, system skróconego tygodnia pracy oraz czas pracy przerwany. Przyznano też możliwość szerszego korzystania z elastycznych warunków pracy rodzicom opiekującym się dzieckiem poniżej 8 roku życia oraz opiekunom, czyli pracownikom zapewniającym opiekę lub wsparcie krewnemu lub osobie mieszkającej z pracownikiem w tym samym gospodarstwie domowym, które potrzebują opieki lub wsparcia z poważnych powodów medycznych. Wprowadzono wówczas również możliwość wzięcia urlopu z powodu siły wyższej, nieprzenoszalnej części tego urlopu dla każdego rodzica do 9 tygodni w ramach urlopu rodzicielskiego (aby wyrównać obciążenie obowiązkami rodzicielskimi i zachęcić ojców do aktywnej opieki), 5 dni urlopu opiekuńczego rocznie dla pracowników, którzy sprawują opiekę nad ciężko chorym członkiem rodziny lub osobą z tego samego gospodarstwa. Poza tym wydłużono całkowity czas urlopu dla obojga rodziców ciężko chorych dzieci o dodatkowe 24 tygodnie.

Z kolei dyrektywa o przejrzystych i przewidywalnych warunkach pracy (2019/1152/EU) m.in. zobowiązała pracodawców do rozpatrzenia wniosku o zmianę formy zatrudnienia na umowę na czas nieokreślony lub bardziej stabilne warunki. Zapewniła także pracownikowi prawa do równoległego zatrudnienia – wprowadzenie zakazu zabraniania pracownikowi jednoczesnego pozostawania w stosunku pracy z innym pracodawcą. Pracownikowi, który pracuje co najmniej 6 miesięcy, przyznano prawa do złożenia wniosku u pracodawcy (raz w roku kalendarzowym) o zmianę rodzaju umowy o pracę na umowę o pracę na czas nieokreślony lub o bardziej przewidywalne i bezpieczne warunki pracy oraz otrzymanie pisemnej odpowiedzi na tę prośbę wraz z uzasadnieniem w ciągu 1 miesiąca od otrzymania wniosku.

Z drugiej strony, w odniesieniu do umowy o pracę na czas próbny, przepisy wprowadziły między innymi zapewnienie, że okres próbny będzie odpowiadał oczekiwanemu czasowi trwania umowy na czas określony oraz rodzajowi pracy. Umowa o pracę na okres próbny z tym samym pracownikiem może być przedłużona tylko wtedy, gdy pracownik jest zatrudniony w celu wykonywania innego rodzaju pracy.

Te przepisy były o tyle ważne dla potencjalnych decyzji prokreacyjnych, iż niestabilność zatrudnienia od lat jest wskazywana jako jedna z przyczyn bezdzietności, a Polska przez lata należała do krajów, w których odsetek młodych ludzi zatrudnionych na podstawie umów na czas określony należał do najwyższych w Europie[3]. Z uwagi również na to, każdy krok w kierunku upowszechnienia stabilnego zatrudnienia należy uznać za działanie zmierzające we właściwym kierunku.

Docelowe rozwiązania

Jako Centrum Myśli Gospodarczej od dawna postulujemy jednak systemowe rozwiązania problemu segmentacji na rynku pracy, poprzez wyeliminowania problemu u źródła. W styczniu br. wystosowaliśmy list do szefów ministerstw: rodziny, pracy i polityki społecznej, finansów, gospodarki oraz funduszy i polityki regionalnej, wraz z m.in. Instytutem Finansów Publicznych, Warsaw Enterprise Institute, Narodowym Instytutem Społecznym, wydawcą m.in. portalu Nowy Ład, Fundacją Instrat i Klubem Jagiellońskiego z propozycją wprowadzenia jednolitej daniny.

Rozważania na temat możliwości wprowadzenia jednolitej daniny omówił szczegółowo Artur Krawczyk w swoim raporcie[4]. Autor postulują stworzenie jednego mechanizmu poboru wszystkich obciążeń publicznych od dochodów, który zastąpi podatek dochodowy, składki na ubezpieczenia społeczne i inne daniny funkcjonujące równolegle. Jedna kwotą płacona byłaby od dochodu od wszystkich rodzajów kontraktów – umów o pracę i umów cywilnoprawnych. Ograniczyłoby to „ucieczkę” w formy zatrudnienia o niższych obciążeniach. A wówczas problem segmentacji na rynku pracy uległby samoistnie znaczącemu ograniczeniu.

Niemniej jednak, w oczekiwaniu na kompleksową reformę systemu warto z nadzieją spojrzeć na każdy w kierunku usprawnienia egzekwowania prawa pracy, poprawy efektywności organów państwa, a nade wszystko poprawiającego potencjalnie sytuację na rynku pracy osób najbardziej tego potrzebujących.

[1] C. Aksoy i in., Work from home and fertility, 29.01.2026 r., wfh-and-fertility-29-january-2026.pdf (dostęp: 28.02.2026 r.)

[2] Dyrektywa (UE) Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 czerwca 2019 roku Nr 2019/1158/EU dotycząca równowagi między pracą a życiem prywatnym dla rodziców i opiekunów (tzw. dyrektywa rodzicielska).

[3] Vide np. badania przytoczone w: M. Łakomy, Demografia jest przyszłością, Warszawa 2024, s. 193 i i n.

[4] Artur Krawczyk, Okiełznać podatkowy chaos. Propozycja reformy w duchu jednolitej daniny, Warszawa 2025, Okiełznać podatkowy chaos. Propozycja reformy w duchu jednolitej daniny | Klub Jagielloński