Grafika: freepik.com
W ostatnim czasie polską debatę publiczną rozgrzewa kwestia wprowadzenia podatku katastralnego, czyli podatku od wartości nieruchomości. Pomimo, że temat ten wraca co kilka lat jak bumerang, to tym razem pozostaje on w polskiej debacie wyjątkowo długo i odbija się szerokim echem. Nigdy jednak nie poczyniono w Polsce realnych kroków mających na celu wprowadzenie katastru ani innej formy podatków majątkowych ad valorem. W niniejszym artykule spróbuję krótko opisać skalę wyzwań związaną z wprowadzeniem takiego rodzaju opodatkowania w Polsce oraz zarysuję harmonogram niezbędnych prac na przykładzie podatku od wartości ziemi tzw. Land Value Tax (LVT).
W tym artykule:
- Rozważamy jakie etapy musi przejść projekt wprowadzenia podatku katastralnego zanim zacznie być skutecznie zbierany.
- Szacujemy jak długo zajmie realizacja każdego z nich.
- Próbujemy określić, jakie organy i urzędy powinny być odpowiedzialne za te prace, jakie dane będą musiały być zbierany oraz co powinno być przedmiotem podatku.
- Wskazujemy przed jakimi dylematami stanie prawodawca, który będzie chciał wprowadzić podatek katastralny w sposób efektywny i sprawiedliwy.
- Zastanawiamy się, kto powinien określać wartość nieruchomości, zbierać podatek i otrzymywać przychody z niego.
Zacznijmy od początku. Tegoroczną wrzawę w temacie katastru rozpoczęły coroczne rekomendacje Międzynarodowego Funduszu Walutowego dla Polski. Jak komentowaliśmy już razem z Michałem Ciesielskim w niedawnym odcinku podcastu Ekonomia bez ekonomizmu – nie mają one żadnej mocy sprawczej i nie są zbyt poważnie traktowane przez państwo polskie. Nie zapowiada się zatem, by w najbliższych latach miał zostać wprowadzony w Polsce podatek katastralny w jakiejkolwiek formie. Pomimo tego, na temat podatku wypowiedział się szereg polityków, w tym kandydatów na urząd Prezydenta RP w trakcie toczącej się obecnie kampanii wyborczej. Oficjalnie podatek katastralny od trzeciego mieszkania od dawna popiera kandydat Partii Razem – Adrian Zandberg[1], pozytywnie w tym temacie wypowiedział się również startujący w wyborach celebryta i dziennikarz – Krzysztof Stanowski[2]. Głos przeciwny wyraził z kolei kandydat popierany przez Prawo i Sprawiedliwość – Karol Nawrocki[3], który postuluje wręcz konstytucyjny zakaz takiego podatku. Głos zabrał szereg ekspertów i ekonomistów, a temat zatoczył tak szerokie kręgi od prawa do lewa, że poparcie dla postulatu podatku katastralnego wyraża zarówno dziennikarz lewicowo-liberalnego Oko.press Łukasz Drozda[4], jak i nacjonalistyczna Młodzież Wszechpolska, która postuluje jego wprowadzenie od trzeciego mieszkania włącznie[5].
Problemy początkowe
Rzeczywiste wprowadzenie podatku katastralnego byłoby procedurą bardzo długą i skomplikowaną, która przekraczałaby horyzont jednej kadencji. Z tego powodu, na wstępie, należy podkreślić, że żadnej odmiany katastru nie da się wprowadzić bez konsensu pomiędzy głównymi siłami politycznymi w Polsce. Na ten się nie zapowiada. Załóżmy jednak, że do takiego kompromisu dochodzi i zostaje podjęta decyzja o wprowadzeniu podatku majątkowego. Sukces tego projektu wymaga podjęcia odpowiednich działań legislacyjnych, a może przede wszystkim – organizacyjnych.
Punktem wstępnym do realizacji celu jest odpowiedzenie sobie na trzy pytania: Kto? Za co? Oraz ile? Oznacza to konieczność legislacyjnego zdefiniowania kim jest podatnik, co jest przedmiotem opodatkowania oraz jaka jest podstawa i wymiar podatku. Są to rzeczy być może oczywiste, ale już na wstępie może okazać się, że wykluczają one jakikolwiek konsensus polityczny. Dodatkowo należy określić wiele szczegółowych zagadnień takich jak: kto jest beneficjentem podatku, kto jest organem podatkowym i jak zorganizować system wymiany informacji.
Oczywistym jest, że wprowadzony podatek musiałby zastąpić istniejący już, a bardzo niewydajny, podatek od nieruchomości. Oznacza to, że beneficjentem nowego rozwiązania byłyby gminy, a podatek od wartości ziemi miałby charakter podatku lokalnego. Możliwe jest jednak wprowadzenie rozwiązania, które dzieliłoby wpływy z katastru także na inne jednostki samorządu terytorialnego (powiaty lub województwa) lub przekazywałoby je częściowo do budżetu państwa. Wielu ekonomistów sugeruje, że wzrost obciążeń z tytułu podatków majątkowych powinien być rekompensowany przez obniżenie podatku dochodowego PIT. To z kolei wymagałoby zmiany zasad finansowania samorządów lub przejęcia części kosztu przez budżet. Już na tym etapie widzimy zatem, że elementarne decyzje takie jak to, do kogo trafiają pieniądze z nowego podatku, musiałyby być podejmowane w warunkach nieznanych skutków fiskalnych lub sama reforma musiałaby być wdrażana stopniowo. Być może dałoby się ten problem rozwiązać przez uchwalenie „ustawy przygotowawczej”, choć takie rozwiązanie raczej nie jest praktykowane w polskim systemie prawnym.
Warto zwrócić uwagę, że samo zdefiniowanie przedmiotu opodatkowania jest zaskakująco trudne. Bo co to właściwie znaczy podatek od wartości nieruchomości? Kierując się nawet założeniem o uproszczonej wersji podatku od wartości ziemi musielibyśmy określić cały szereg rodzajów nieruchomości lub podmiotów, które są wyłączone z ustawy. Oczywistym jest, że podatku nie płaciłyby gminy same sobie, inne jednostki samorządu terytorialnego, podległe im jednostki zależne, takie jak szkoły, czy zakłady komunalne. Zwolnieniu podlegałby też Skarb Państwa, ale zapewne nie państwowe osoby prawne. Można przypuszczać, że pojawiłby się postulat zwolnienia szkół prywatnych, przedszkoli, uczelni, instytutów badawczych i związków wyznaniowych. W każdym z tych przypadków rodziłoby się pytanie, czy zwolniony ma być podatnik jako taki, całość jego nieruchomości, czy też część przeznaczona na konkretny cel. Pamiętajmy, że tego typu podmioty nierzadko zarabiają na posiadanych nieruchomościach lub prowadzą na ich terenie działalność gospodarczą.
Idąc dalej, należałoby odpowiedzieć na pytanie co z rolnikami – czy ziemia rolna podlegałaby opodatkowaniu? Zdrowy rozsądek podpowiada, że tak. Co w takim przypadku z podatkiem rolnym, który nie jest podatkiem od majątku a ekwiwalentem podatku dochodowego, acz naliczanym od powierzchni? Czy powinny pozostać zwolnienia analogiczne do obecnie występujących, takie jak zwolnienie użytków ekologicznych lub gruntów o niskiej klasie bonitacyjnej? Następnie – czy opodatkowaniu podlegałyby lasy? Ciężko sobie wyobrazić wycenę hektara puszczy lub parku narodowego, które nie podlegają obrotowi rynkowemu. Czy jednak należałoby zwalniać wszystkie działki zalesione, czy jedynie będące w posiadaniu Lasów Państwowych i podmiotów państwowych o podobnym charakterze? Co z działkami leśnymi, na których znajdują się budynki administracyjne i rekreacyjne Lasów Państwowych? W praktyce zatem określenie przedmiotu opodatkowania, zwolnień z podatku i wyłączeń podmiotowych stanowiłoby wyliczenie zapewne kilkudziesięciu, jeśli nie ponad stu szczegółowych przypadków.
Czytaj również:
W kolejnym kroku ustawodawca musiałby rozstrzygnąć kwestie dotyczące tego, kim jest podatnik. W przypadku podatku majątkowego, szczególnie jeśli chcielibyśmy w ogóle rozważać takie rozwiązania jak kwota wolna bądź zwolnienie pierwszych dwóch nieruchomości z opodatkowania, podatek jest naliczany per podatnik a nie per nieruchomość. Problem ten ujawnia się przede wszystkim w momencie własności mieszanej. Przypadki, w których dana nieruchomość ma kilku właścicieli jest bardzo częsta i dotyczy nie tylko podziałów majątku w rodzinie, ale również np. nieruchomości pod budynkami wielolokalowymi, gdzie zazwyczaj każdy mieszkaniec ma udział proporcjonalny do powierzchni jego mieszkania. Trudności budzi współwłasność małżeńska – wszak dany małżonek może być w posiadaniu nieruchomości nabytej jeszcze przed zawarciem związku małżeńskiego, więc trzeba by określić jak to wspólnie rozliczyć i jak sumować podstawy dla poszczególnych małżonków. Dochodzą kwestie własności mieszanej publiczno-prywatnej, które skutkowałyby tym, że jeden podmiot (prywatny) zapewne płaciłby podatek od danej nieruchomości, a drugi (publiczny) byłby zwolniony z tytułu tej samej nieruchomości. Problematyczna jest kwestia własności jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej np. spółek cywilnych. Majątek spółki cywilnej jest w praktyce współwłasnością wspólników spółki, co rodziłoby problemy przy indywidualnym naliczaniu wysokości podatku. Problem ten da się oczywiście obejść odpowiednimi przepisami szczegółowymi, ale wymaga to przemyślenia problemu już na wstępie, tak by stworzyć do tego odpowiedni system ewidencji.
W końcu rozważmy ostatni element naszego trójkąta katastralnego, czyli pytanie – ile? W większości państw europejskich stawki podatku katastralnego wahają się od 0,5% do 2%. Występują również modele progresywne oraz obejmujące zwolnienia i kwoty wolne. Odpowiedź na pytanie jaka stawka podatku miałaby obowiązywać w Polsce, w praktyce, sprowadzałaby się do przeanalizowania skutków na poziomie dochodów samorządu terytorialnego oraz poszczególnych podatników. Zbyt niska uszczupliłaby dochody gmin wywołując problemy finansowe, a zbyt wysoka byłaby nieakceptowalna społecznie. Dodatkowo, sam charakter reformy mógłby spowodować wzrost nierówności dochodowych gmin – można przypuszczać, że w biedniejszych gminach ziemia jest co do zasady tańsza niż np. w dużych miastach. Oznacza to, że stawkę należałoby ustanowić na poziomie gwarantującym stabilne finansowanie tych najsłabszych ekonomicznie jednostek samorządu terytorialnego lub należałoby wprowadzić jakąś redystrybucję wtórną. Ciężko jest to jednak oszacować przed samą wyceną nieruchomości.
Rok zerowy reformy
Opisane powyżej problemy, w jasny sposób pokazują skalę wyzwań pojawiającą się przed prawodawcą już na samym początku, czyli w roku zerowym (kierując się nazewnictwem z Oceny Skutków Regulacji). Wiele elementów reformy siłą rzeczy nie może być określonych na samym wstępie, zanim nie zbierze się odpowiednich informacji i nie przeliczy różnych wariantów, wybierając ten, który uznamy za pożądany. Z tego powodu, wprowadzenie podatku od wartości ziemi (lub innego wariantu podatku majątkowego) należy traktować jako projekt w szerokim rozumieniu, a nie jako wąsko rozumiany projekt legislacyjny. Cały proces zapewne będzie musiał odbywać się etapami oraz poprzez ciągłą weryfikację wcześniejszych założeń.
Pierwszym etapem po podjęciu decyzji o wprowadzeniu nowej formy opodatkowania powinno być jasne określenie kompetencji i interesariuszy reformy. Wydaje się, że właściwy merytorycznie może być tu minister ds. budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, którym obecnie jest Minister Rozwoju i Technologii. Podlega mu Główny Urząd Geodezji i Kartografii trzymający pieczę techniczną nad Ewidencją Gruntów i Budynków. Bez wątpienia jednak istotne kompetencje posiadać będzie również Minister Finansów. Proces tworzenia reformy musi odbywać się w toku ciągłych konsultacji zarówno wewnętrznych, jak i konsultacji ze stroną społeczną. Punktem wyjścia jest stworzenie Zielonej Księgi, czyli dokumentu opisującego intencję prawodawcy, wstępne założenia reformy (te, które da się na tym etapie określić), główne wyzwania, warianty rozwiązywania problemów oraz ogólny opis planowanych dalszych działań. Zielona Księga powinna również zawierać „niewiadome”, czyli pytania otwarte dotyczące innych czynników ryzyka lub zagadnień, które należy równolegle poruszyć przy okazji wdrażania reformy. Taki dokument powinien następie podlegać szerokim konsultacjom, dzięki którym możliwe będzie stworzenie pierwszych, wstępnych założeń reformy. Już na tym etapie możemy m.in. określić listę nieruchomości i podmiotów niepodlegających opodatkowaniu, rozwiązać problemy własności mieszanych, czy określić wstępny zakres danych niezbędnych do dokonania masowego szacowania wartości.
Kolejnym krokiem w roku zerowym jest przygotowanie do odpowiedzenia na pytanie, kto w Polsce posiada jaką nieruchomość i gdzie się one znajdują. W tym celu będzie trzeba wykorzystać Ewidencję Gruntów i Budynków. Obecnie jest ona prowadzona osobno przez 380 starostów i prezydentów miast oraz integrowana przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii. O ile co do samej ewidencji działek nie ma większych zastrzeżeń, to wątpliwości może budzić rejestr własności. Wiele nieruchomości ma nieokreślony stan własnościowy lub w ewidencji widnieją osoby zmarłe. Nie ma również informacji o wartości transakcyjnej lub szacunkowej nieruchomości oraz zapewne nie ma informacji o szeregu cech, które będą niezbędne przy szacowaniu wartości gruntów. Z tego powodu głównym wyzwaniem jest zintegrowanie EGiB z informacjami o zmianach własności oraz cenach rynkowych, tak by dane można było użyć na potrzeby naliczania podatku.
Zmiana EGiB w kierunku rejestru wartości katastralnej ziemi lub zbudowanie na jego bazie osobnego systemu jest dużym wyzwaniem organizacyjnym. Należy stworzyć kanały komunikacji elektronicznej pozwalające na przesyłanie rozproszonych informacji oraz przepisy zobowiązujące wszystkie podmioty do informowania na temat zmian. Dodatkowo informacje o posiadanych gruntach (a w przyszłości o szacunkowej wartości nieruchomości) powinny być łatwo widoczne dla każdego z podatników np. poprzez e-Urząd Skarbowy lub aplikację mObywatel. Wymagać będzie to współpracy GUGiK z Krajową Administracją Skarbową, samorządami, Ministerstwem Cyfryzacji i kilkoma innymi podmiotami.
Musimy sobie zdawać sprawę, że aby system katastru działał sprawnie, to w praktyce jeden proces podatkowy (i wszystko dookoła niego) będzie rozdzielony na wiele wąskich kompetencji będących w gestii licznych podmiotów. Sam rejestr najlepiej byłoby zostawić w zakresie kompetencji GUGiK, który dobrze radzi sobie z danymi przestrzennymi i ma w tym zakresie doświadczenie. Pytanie jednak kto powinien formalnie odpowiadać za szacowanie wartości, naliczanie podatku i rozstrzyganie sporów administracyjnych. Teoretycznie może być to nowa, wydzielona jednostka organizacyjna GUGiK, można by to też przekazać w ręce KAS, ale częstym rozwiązaniem jest powołanie osobnego podmiotu wyspecjalizowanego w tym zakresie i wydaje się, że taka opcja byłaby najrozsądniejsza ze względu na przekrojowy charakter zagadnienia. Reforma wymagałaby zmiany organów podatkowych, którymi obecnie są gminy, a które zamiast naliczać podatek byłyby po prostu beneficjentem wpływów podatkowych i stroną w całym procesie. Uwolniłoby to część zasobów gmin (przede wszystkim ludzkich) i mogło skutkować ich przesunięciem w inne, ważne obszary lub redukcją kosztów administracyjnych. Samorządy musiałyby posiadać dostęp do informacji o podatnikach i ewidencji nieruchomości na ich terenie, tak by sprawować nadzór i wyłapywać oczywiste oszustwa.
Istotnym elementem nowego systemu podatku katastralnego musiałaby być integracja informacji o własności oraz o wartości rynkowej. Oznacza to stworzenie systemu przekazywania informacji o wszelkich zmianach własnościowych: informacji o sprzedaży nieruchomości i spadkach od notariuszy, podpisywanych intercyzach, wpisów w księgach wieczystych, decyzji sądowych zmieniających prawa własności np. poprzez zasiedzenie, rozwód lub spadek. Do tego cyfryzacja wszystkich aktualnych deklaracji podatku od nieruchomości, podatku rolnego i podatku leśnego znajdujących się w gminach (by dokonać wstępnej weryfikacji), można by przekazywać również informacje o umowach najmu i dzierżawy oraz płaconym podatku od czynności cywilno-prawnych, które stanowiłyby dodatkowy czynnik weryfikacji własności. Co więcej, urząd zajmujących się prowadzeniem ewidencji i naliczaniem podatku powinien mieć również dostęp do bazy PESEL i otrzymywać informacje o zgonach oraz członkach rodziny, tak by weryfikować, czy dana osoba zmarła posiadała jakąś nieruchomość i czy należy określić jej spadkobierców lub przejąć nieruchomość na rzecz gminy. Wraz z informacjami notarialnymi o zmianach własności byłyby przekazywane również informacje o cenach transakcyjnych, tworząc jeden spójny zestaw danych z wartościami rynkowymi przypisanymi do konkretnych nieruchomości. Przepisy o rejestrze katastralnym musiałyby zawierać również obowiązek informowania przez podatnika o wszelkich zmianach w określonym czasie pod groźbą sankcji finansowych, a sam podatnik powinien mieć łatwy dostęp do wykazu swoich nieruchomości. Do rozważenia jest, czy informacje o właścicielach poszczególnych działek nie powinny być powszechnie dostępne poprzez np. Geoportal, tak by dodać kolejny element społecznego nadzoru.
Proces wyceny
Zwróćmy uwagę, jakim wyzwaniem jest stworzenie takiego systemu. Po pierwsze od strony organizacyjnej konieczne jest powołanie odpowiednich podmiotów lub jednostek organizacyjnych i zmiana zakresu zadań innych, powiązanych w całym procesie. Następnie konieczne jest określenie wymogów technicznych systemu, zorganizowanie przetargu, wyłonienie wykonawców i nadzór nad przebiegiem całego procesu, a na koniec przejęcie produktu i jego dalszy nadzór/rozwój. Pozostaje jeszcze sam proces zbierania danych, cyfryzacji deklaracji podatkowych (nierzadko liczących dekady), przepisywania informacji z ksiąg wieczystych i rozstrzyganie sporów co do własności, gdy różne dokumenty mogą świadczyć sprzeczne informacje. Do tego dochodzi cała obsługa bieżąca systemu rozproszonego zbierania informacji – szkolenie notariuszy i pracowników sądów, stworzenie API i udostępnienie dokumentacji dla firm informatycznych chcących robić oprogramowanie dla jednostek zobowiązanych do pracy z tym systemem oraz zapewnienie wsparcia technicznego.
Spokojnie można liczyć, że proces tworzenia ewidencji, by odbył się we właściwym tempie, musi trwać co najmniej 5 lat. Dla przykładu Krajowy Rejestr Sądowy działa od 1 stycznia 2001 roku, ale powstał na podstawie ustawy z 20 sierpnia 1997 roku. W przypadku nowej ewidencji katastralnej, zaangażowanych w proces tworzenia byłoby jednak o wiele więcej podmiotów.
Równolegle, od momentu technicznej gotowości systemu, byłyby zbierane informacje o cenach transakcji. Proces ten musiałby trwać określony czas, tak by nagromadzić odpowiednią liczbę informacji pozwalających na dokonanie masowej wyceny nieruchomości metodami ekonometrycznymi. Sam proces wyceny pozostaje pytaniem otwartym. W różnych krajach odbywa się to w różny sposób. Mamy szacunki jednostkowe, metody obszarowe, masowe wyceny ekonometryczne, czy samodzielne deklarowanie wartości. Przyjęcie za model reformy podatku od wartości ziemi, zamiast tradycyjnego katastru zawierającego budynki i lokale, nieznacznie ułatwia cały proces. Co do zasady sąsiadujące ze sobą działki mają tę samą lub bardzo zbliżoną wartość rynkową, a tym samym potrzebujemy mniejszego zakresu informacji, by móc dokonać wyceny i jest ona narażona na mniejszy błąd. Wadą jest jednak to, że trzeba oddzielić wartość gruntu od wartości budowli, co nie jest zadaniem prozaicznym, gdyż transakcje odbywają się zazwyczaj wspólnie, a w wielu lokalizacjach (np. w centrach miast) nie handluje się samymi działkami.
Początkowo by ułatwić cały proces i w ogóle rozpocząć pobieranie podatków majątkowych można by skorzystać z metody obszarowej. Gmina (lub inna właściwa jednostka samorządu terytorialnego) miałaby za zadanie wyznaczyć okręgi podatkowe o podobnej charakterystyce ekonomicznej i funkcjonalnej, co do których wyliczano by średnią cenę metra kwadratowego gruntu. Informacja o przydziale danej działki do konkretnego okręgu podatkowego znajdowałyby się w ewidencji katastralnej. Wyliczenie podatku byłoby zatem uproszczone i nie uwzględniało wewnętrznego zróżnicowania w obrębie okręgów podatkowych, z drugiej strony byłoby bardziej przejrzyste dla podatników i samorządów. Jako, że przydział do konkretnego okręgu podatkowego, szczególnie jeśli działka znajduje się na granicy, może skutkować dużymi różnicami w płaconym podatku, to można się spodziewać wielu konfliktów na poziomie lokalnym. Z tego powodu wydaje się zasadnym by na podjęcie tej decyzji samorządy miały około trzech lat. Powinny być też ustawowo określone zasady wyznaczania okręgów, tak by uniknąć sytuacji, w których cała gmina jest jednym okręgiem, a sąsiadująca z nią jest podzielona na sto małych jednostek.
Choć podatek w uproszczonej wersji dotyczyłby wartości gruntu, to do jego określenia konieczne byłoby ewidencjonowanie dodatkowych informacji, takich jak detale dotyczące zabudowy na terenie działki, by móc metodami ekonometrycznymi oddzielić wartość gruntu od wartości nieruchomości. W całym procesie uwzględniane powinny być też dodatkowe informacje odnośnie otoczenia: dostępność komunikacyjna, bliskość infrastruktury społecznej czy mediów. Określenie pełnego zakresu informacji wymaga szerokiego zakresu konsultacji społecznych ze stroną naukowców i ekspertów od wyceny. Dostęp do tych informacji umożliwiłby w przyszłości dokonywanie masowych wycen indywidualnych działek ewidencyjnych, a nawet wprowadzenie pełnego katastru nieruchomości opartego o budowle i lokale. Nie wydaje się to jednak koniecznym dla realizacji głównego celu podatku katastralnego, czyli optymalizacji użytkowania nieruchomości.
Za sam proces wyceny, czyli w praktyce – modelowania ekonometrycznego – odpowiadałaby odpowiednia jednostka. Jak już wcześniej wspomniano, wydaje się, że ze względu na specyfikę zagadnienia, powinien być to osobny urząd wyposażony w wyspecjalizowane, dobrze opłacane kadry. Zespół ekonometryków nie musi być liczny, choć bez wątpienia wyposażony w odpowiednie zasoby techniczne. Odnośnie metod masowej wyceny istnieje szeroka literatura naukowa, gdyż jest to proces praktykowany od lat w wielu państwach zachodnich. Umożliwia to zaczerpnięcie dobrych praktyk. Od strony technicznej, wszystko sprowadza się tak naprawdę do skomplikowanej regresji wieloczynnikowej lub autoregresji przestrzennej. Aby tego dokonać, kluczowe jest zebranie odpowiedniej liczby dobrze udokumentowanych transakcji oraz ich odpowiednie przetworzenie.
Proces pierwszej wyceny na pewno byłby długi i rodził szereg kontrowersji w zakresie przyjętej metody, zmiennych objaśniających, jak i samych wyników. Mogłoby to zająć nawet ponad rok. Bez wątpienia musiałby podlegać szerokim konsultacjom oraz być odpowiednio udokumentowany. Ostateczne wyliczenie wartości działek ewidencyjnych lub średnich cen w okręgach podatkowych nie kończyłoby procesu wdrażania reformy.
Ostateczne kształtowanie systemu katastralnego
Po oszacowaniu wartości gruntów należałoby przeprowadzić kolejny, równie skomplikowany proces analizy polegający na przeliczeniu wybranych modeli reformy, oszacowaniu jednostkowych skutków podatkowych per podatnik oraz per gmina. Wyniki te należałoby następnie porównać ze scentralizowanymi już informacjami o wpływach podatkowych z tytułu podatku od nieruchomości i podatku rolnego oraz danych o obciążeniach indywidualnych podatników. Dopiero wtedy poznalibyśmy rzeczywiste skutki dystrybucyjne, które wpłynęłyby na polityczny kształt reformy i ostatecznie określiły, czy tego typu rozwiązanie w ogóle warto wdrażać.
Z dużym prawdopodobieństwem, po ograniczeniu się do kilku preferowanych modeli systemu katastralnego, rozpoczęłyby się dalsze prace nad zagadnieniami towarzyszącymi, takie jak rozważanie różnego rodzaju ulg, poszerzanie zakresu zwolnień przedmiotowych i podmiotowych, tworzenie systemu osłon dla grup osób w trudnej sytuacji oraz reforma systemu podatku PIT i finansowania samorządu. Uruchomiłby się wtedy również szereg grup interesu, które poczułyby się zagrożone reformą. Na podstawie doświadczeń z wdrażania Polskiego Ładu, można przypuszczać, że okres ten trwałby kolejne 2-3 lata i to przy założeniu pełnego politycznego wsparcia dla reformy i jej nieprzerwanego wdrażania.
Dopiero po przebyciu tego procesu, czyli bezpiecznie szacując – po około 10 latach nieprzerwanych prac nad wdrożeniem podatku od wartości ziemi (bądź pełnego podatku katastralnego) moglibyśmy liczyć na pierwsze wpływy z tego tytułu. Byłby to jednak nadal okres niezakończony. Należy przypuszczać, że z biegiem czasu reforma zaczęłaby ewoluować – następowałyby zmiany okręgów podatkowych (z przyczyn naturalnych związanych z urbanizacją lub z przyczyn politycznych), z czasem prawdopodobnie w ogóle odeszlibyśmy od okręgów i wycena odbywałaby się jednostkowo, choć w zautomatyzowany sposób. Również pojawiałyby się nieprzewidziane wcześniej przypadki szczególne, a podatnicy znaleźliby pierwsze metody omijania opodatkowania, które skutkowałyby uszczelnianiem systemu, wydawaniem odpowiednich interpretacji przepisów oraz odpowiednim orzecznictwem sądowym. Można przypuszczać, że okrzepnięcie całego systemu podatkowego nastąpiłoby po około 15 latach od podjęcia decyzji o rozpoczęciu prac – i to przy optymistycznych założeniach.
Kwestie poboczne
Na koniec warto powiedzieć kilka słów o pojawiających się szczegółowych propozycjach odnośnie kształtu podatku katastralnego, które mogą być istotne w kontekście jego wdrażania.
W niniejszym artykule oparłem się na uproszczonym założeniu wdrożenia reformy w postaci podatku od wartości ziemi. Zasadniczo zmodyfikowanie tych rozważań o pełen kataster nieruchomości wydaje się nie być trudne ani istotne dla głównych wniosków. Modyfikacji ulegają kwestie czysto techniczne – sposób wyliczania podatku i zakres danych w ewidencji katastralnej. Pełen kataster jest jednak bez wątpienia trudniejszy do wprowadzenia z powodów politycznych i społecznych. Ze względu na duży poziom zróżnicowania nieruchomości oraz ich stanu, łatwiej jest o poczucie krzywdy lub niesprawiedliwości odnośnie wyceny nieruchomości. Większy jest również zakres możliwych manipulacji, a sam podatek może częściowo zniechęcać do inwestycji w naprawę i modernizację nieruchomości. Z tego powodu wszystkim zainteresowanym radziłbym raczej rozważać wariant z opisanym podatkiem od wartości gruntu.
Kolejną kwestią wartą do poruszenia są pomysły, by podatek był płacony od którejś z kolei nieruchomości (np. drugiej lub trzeciej). Pomysły te opierają się na wariancie pełnego katastru i mają na uwadze głównie nieruchomości mieszkalne. Należy jednak pamiętać, że taki sposób naliczania podatku może rodzić wiele komplikacji. Po pierwsze, o ile taki limit może mieć sens w odniesieniu do lokali mieszkalnych, to jakie miałoby to uzasadnienie w odniesieniu do gruntów? Należy pamiętać o licznych przypadkach, gdy dana nieruchomość składa się z wielu działek ewidencyjnych albo dana osoba, np. rolnik posiada wiele gruntów o małych powierzchniach. Uwzględnienie gruntów w limicie nieruchomości mogłoby prowadzić do sytuacji, w których dwie osoby posiadające ten sam majątek płaciłyby różny podatek. Jeszcze większym problem są częściowe własności nieruchomości. Co jeśli osobną księgę wieczystą posiada lokal mieszkalny, osobną garaż a jeszcze inną sam grunt, w którym dana osoba posiada tylko częściowy udział? Czy udziały te powinny być sumowane do pełnych części i dopiero po przekroczeniu limitu trzech następuje opodatkowanie? W budynkach wielolokalowych takie udziały są zapisywane nierzadko z 6 lub 7 cyframi w mianowniku. A może należy liczyć udziały w nieruchomościach jako osobne pozycje uprawniające do zwolnienia? Jak ocenić, które nieruchomości będą zwolnione, a które opodatkowane? Czy ma to robić sam podatnik? Jakie to będzie rodziło skutki dla samorządów? Czy w takim przypadku wzrost wartości nieruchomości w jednej gminie nie sprawi paradoksalnie utraty wpływów z tytułu podatku, gdyż podatnicy zaczną zgłaszać te nieruchomości jako zwolnione? Wszystkie te problemy da się oczywiście rozwiązać legislacyjnie, ale znacząco komplikuje to reformę i niekoniecznie musi być zgodne z intencjami osób, które zgłaszają takie pomysły.
Wydaje się, że lepszym rozwiązaniem od liczenia nieruchomości jest wprowadzenie kwoty wolnej wynoszącej np. 1 lub 2 miliony złotych. W takim przypadku podatek jest naliczany na podatnika, a wpływy są rozdzielane na samorządy proporcjonalnie do wartości nieruchomości przypadających na dane gminy. Model ten jednak rodzi konsekwencje dla biedniejszych samorządów, które zostają jeszcze bardziej pokrzywdzone nierównościowym charakterem reformy. Musiałoby to zostać im zrekompensowane w inny sposób np. subwencją celową albo zmianą zasad otrzymywania udziałów w PIT i CIT.
Warto również powiedzieć co nieco o problemach własnościowych. Wbrew pozorom, w Polsce bardzo wiele nieruchomość ma nieokreślony stan prawny – księgi wieczyste nigdy nie powstały, zostały zniszczone w trakcie wojny, wywłaszczenia z czasów PRL tworzą delikty prawne lub właściciele widniejący w ewidencji dawno zmarli i nie wiadomo kto jest spadkobiercą. Co w takim przypadku z naliczaniem podatku? Oczywistym jest, że nikt go nie zapłaci, gdyż nie ma od kogo dokonać egzekucji należności. Wydaje się jednak, że należy wprowadzić przepisy, które będą chroniły przed celowym ukrywaniem własności i np. nieujawnianiem spadkobierców. Takie przepisy mogłyby polegać na naliczaniu zobowiązania podatkowego na nieruchomość i jego egzekwowaniu w momencie ujawnienia właścicieli. W przypadku jeśli skumulowane należności podatkowe przekroczyłyby połowę wartości gruntu lub budynku (w zależności od wariantu katastru), ten ulegałby wywłaszczeniu na rzecz gminy lub Skarbu Państwa. Alternatywnie miałoby to miejsce po 20-30 latach zaległości. Równocześnie urząd podatkowy poszukiwałby właścicieli lub inicjował procesy spadkowe. Oczywiście należy tu wprowadzić przepisy ostrożnościowe – właściciele sami mogą nie być świadomi, że są w posiadaniu danej nieruchomości, skumulowaną należność powinni więc móc spłacać w dłuższym terminie. W praktyce jednak, takie rozwiązanie uregulowałoby w ciągu kilku dekad status prawny wielu nieruchomości. Urzędnicy gminni sami nierzadko wskazują, że samorządy nie wiedzą, które grunty są ich własnością, a które nie. Utrudnia to procesy inwestycyjne i zarządzanie przestrzenne.
Wesprzyj nas
Uważasz ten materiał za wartościowy? Podziękuj nam, przelewając symbolicznego piątaka!
Podzielasz naszą misję i chcesz, by powstawały kolejne artykuły, raporty i podcasty? Wesprzyj naszą pracę wybraną przez siebie kwotą!
Na koniec należy powiedzieć o przepisach przejściowych. Każda tego typu reforma narusza status quo. Nie należy się dziwić powszechnemu sprzeciwowi wobec katastru w sytuacji, w której od dekad gospodarka nieruchomościami w Polsce kształtowała się na zupełnie innych zasadach. Nierzadkie są sytuacje, w których centra miast zamieszkałe są przez osoby ubogie, a wartość ich nieruchomości jest gigantyczna. Od strony ekonomicznej jest to oczywiście nieoptymalne zagospodarowanie tych terenów, jednak optimum ekonomiczne jest tylko jedną z kwestii branych pod uwagę w prowadzeniu polityk publicznych, a osoby, które kierują się wyłącznie takim podejściem wyrażają naiwny ekonomizm daleki od ideałów Centrum Myśli Gospodarczej. Nie wydaje się ani społecznie uzasadnionym, ani politycznie realnym, by po prostu powiedzieć, że osoby zamieszkujące od lat nieruchomości o dużej wartości rynkowej (nierzadko wynikającej wyłącznie z ich lokalizacji, będące zaś w opłakanym stanie technicznym) powinny nagle je wyprzedać i wynieść się na tańsze przedmieścia. Konieczny wydaje się co najmniej przepis przejściowy mówiący, że osoby powyżej określonego wieku (np. 60 lat), które stały się właścicielami nieruchomości przed wejściem w życie ustawy, nie podlegają opodatkowaniu z tytułu tej nieruchomości. Można oczywiście rozważać inne elementy ochronne dotyczące np. niepełnosprawnych i grup w trudnej sytuacji życiowej oraz materialnej. Pełen zakres bez wątpienia wymaga szerokich konsultacji społecznych.
Podsumowanie
Jak widać, wprowadzenie w Polsce jakiejkolwiek formy podatku od wartości majątku jest wyzwaniem bardzo skomplikowanym i nastawionym na wiele lat wytężonej pracy legislacyjnej oraz organizacyjnej. Z tego powodu nie jest możliwe by tego dokonać bez ogólnego konsensusu wszystkich głównych sił politycznych w kraju, a na ten się na razie nie zapowiada. Choć sama idea wydaje się prosta, to w praktyce istnieje szereg bardzo elementarnych wyzwań sprowadzających się nawet do samych definicji przedmiotu i podmiotu opodatkowania. W tym momencie wydaje się, że państwo polskie nie jest zupełnie przygotowane na tego typu reformę. Wymagałaby ona istotnych zmian organizacyjnych, współpracy szeregu podmiotów publicznych oraz samego, rzadko praktykowanego, procesu wdrażania opartego o zasady otwartości na stronę społeczną i ekspertów.
Niemniej, warto dyskutować na temat szczegółowych rozwiązań, gdyż pojawiający się w ostatnim czasie ruch społecznego poparcia na rzecz podatku katastralnego rodzi nadzieję, że temat ten w końcu stanie się elementem poważnej debaty publicznej i być może w perspektywie kilku dekad – realnym projektem.
Ten artykuł publikujemy na otwartej licencji Creative Commons Uznanie autorstwa-Użycie niekomercyjne 4.0. Możesz kopiować i rozpowszechniać ten utwór do celów niekomercyjnych pod warunkiem podania jego autora. Prosimy również o podanie pierwotnego źródła – nazwy Centrum Myśli Gospodarczej lub strony cmg.org.pl.
