Jak powinien wyglądać bilans członkostwa w UE

Słabość merytoryczna debaty publicznej na powyższe kwestie objawia się naszym zdaniem na dwa sposoby. Po pierwsze, na uproszczonym rachunku zysków i strat, w którym porównuje się np. sumę składek wpłaconych przez Polskę do unijnego budżetu przez cały okres członkostwa oraz łączną kwotę otrzymanych dotacji ze wszystkich pochodzących z UE źródeł, niezależnie od podmiotu, który był ostatecznym beneficjentem tych dotacji. Buduje to w oczach opinii publicznej przekonanie jakoby transfery pieniężne były główną, a czasem wręcz jedyną, korzyścią z członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Narracja taka, nie dość, że nieprawdziwa, to jednocześnie tworzy grunt pod potencjalne, antyunijne nastroje, które pojawią się w momencie, gdy Polska stanie się płatnikiem netto.

Z drugiej zaś strony można spotkać wyliczenia, podające w wątpliwość poziom zysku, jaki osiągnęła Polska z obecności w Unii, oparte np. na powierzchownie i szacunkowo wyliczonych kosztach obsługi przygotowania wniosków czy wypływu pozyskanych kapitałów z Polski, z uwagi na fakt, iż ostatecznymi wykonawcami projektów finansowanych z funduszy unijnych były i są często firmy z innych państw Unii. Jakkolwiek w ten sposób część dotacji z UE poniekąd wraca do kraju będącego płatnikiem netto, proste zsumowanie obu tych kwot (dotacja vs. zysk dla przedsiębiorcy z państwa zachodniego) również nie oddaje rzeczywistego bilansu członkostwa w UE.

W niniejszym tekście postaramy się wypełnić częściowo tę lukę w debacie ekonomicznej, poprzez próbę nakreślenia zakresu danych, jakie należy wziąć pod uwagę, aby rzetelnie podsumować koszty i korzyści członkostwa Polski w UE. Również wskażemy na jakich podstawach i danych opierać, obecnie oraz w przyszłości, dyskusję na temat opłacalności polskiej obecności w unijnych instytucjach.

Transfery

Analizę kosztów i korzyści członkostwa Polski w Unii Europejskiej należy rozpocząć od zadania sobie pytanie jakie właściwie, często pojawiające się w debacie publicznej, kategorie można uznawać za koszt, a których nie można do nich zaliczyć. Równie istotnym pytaniem jest to, czy interesuje nas bilans wszystkich lat członkostwa we Wspólnocie, czy bieżący bilans udziału w niej z każdym kolejnym rokiem. To pierwsze pomaga nam badać historycznie wpływ Unii na rozwój polskiej gospodarki, a to drugie, szacować opłacalność pozostawania w niej. Teoretycznie, może się przecież zdarzyć sytuacja, w której członkostwo Polski we wspólnocie było korzystne na pewnym etapie rozwoju, a w wyniku zmieniających się okoliczności – przestaje takim być.

Jak zostało wspomniane we wstępie, samo zagadnienie jest bardzo szerokie, warto więc podzielić je na bardziej szczegółowe kategorie. Najważniejszą z nich będzie oczywiście analiza bilansu przepływów finansowych związanych z dotacjami unijnymi. Chyba najczęściej występującym w debacie publicznej porównaniem dotyczącym transferów między Warszawą a Brukselą jest zestawienie otrzymywanych dotacji ze składką członkowską Polski. Jest to oczywiście słuszne, obie te kategorie stanowią elementy bilansu i należy je w uczciwy sposób uwzględniać. Różnica między tymi pozycjami stanowi bilans netto dotacji, który dotychczas jest korzystny dla Polski. Pytanie, czy wyczerpuje ona analizę „czystego zysku”, jaki Polska odnosi z dotacji?

Do bilansu transferów pieniężnych z Unii Europejskiej należałoby doliczyć wydatki administracyjne.

Można je podzielić na dwie kategorie – wydatki związane z przygotowaniem dotacji (przede wszystkim wniosków i ich rozliczenia) oraz wydatki związane z ogólnym kosztem funkcjonowania systemu funduszy europejskich dla państwa. Kategorie te należy uznać za rzeczywisty koszt, obniżający bilans netto dotacji, choć jego rzetelne oszacowanie nie jest łatwe. Próbując dokonać takiego zestawienia należy przede wszystkim brać pod uwagę tzw. koszt alternatywny związany z wydatkami, czyli najprościej mówiąc – jakie koszty byłyby poniesione, gdyby finansowanie odbywało się ze środków krajowych. Środki, które i tak należałoby wydać trudno jest traktować jako rzeczywiste uszczuplenie bilansu netto. Przykładowo, budowa drogi wymaga m.in. przygotowania dokumentacji, przeprowadzenia przetargu, dokonania odbioru i regularnego wydatkowania środków na jej utrzymanie. Koszty te nie są jednak powiązane ze źródłem finansowania, ale z samą naturą tego typu projektów infrastrukturalnych. Nie są to zatem koszty dotacji. Za takowe można za to przyjąć wydatki związane z przygotowaniem wniosków o finansowanie, różnego rodzaju doradztwo lub zatrudnienie w urzędzie specjalistów zajmujących się konkretnie obsługą funduszy europejskich. Często trudno dokonać jednoznacznego rozgraniczenia między pracownikiem „funduszowym”, a „niefunduszowym”, gdyż z jednej strony, np. służby księgowe funkcjonują niezależnie od wymogów unijnych, a z drugiej członkostwo w UE nierzadko wymusza dodatkową sprawozdawczość, która skutkuje wzrostem zatrudnienia lub zakupem specjalistycznych usług zewnętrznych.

W skali państwa, analogicznym kosztem jest utrzymanie administracji związanej z wydatkowaniem i rozliczaniem środków unijnych, która dotyczy operatorów środków i podlega przede wszystkim pod ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego. To duży koszt, często pomijany, a przy tym niełatwy do zmierzenia. W dużej mierze obsługą funduszy europejskich zajmuje się Ministerstwo Funduszy i Rozwoju Regionalnego, ale nie jest to jego jedyne zadanie. Dlatego do strony kosztowej nie należy brać całego działu budżetowego, ani całego ministerstwa, gdyż w jego skład wchodzą również liczne zadania państwa, które i tak byłyby wykonywanie, takie jak np. koordynacja polityk rozwoju. W wielu przypadkach oczywiście granice między tym, co należałoby uznać za koszt powiązany z unijnymi transferami pieniężnymi, a tym, co wychodzi poza ten zakres, są niewyraźne i wymagałyby albo bardzo szczegółowej analizy zadań poszczególnych departamentów, albo poczynienia pewnych zaokrąglających założeń co do procentowego udziału zadań „europejskich” w całości pracy ministerstwa.

Można też czasami usłyszeć argument, że wydatkiem, który ponosi Polska, a który nie jest uwzględniany, jest tzw. wkład własny do dotacji unijnych, zarówno publiczny, jak i prywatny (gdyż pamiętajmy, że osoby prywatne również mogą być beneficjentami unijnych dotacji). Podejście takie wydaje się jednak manipulacją – nie można logicznie uznać, że współfinansowanie pogarsza bilans związany z transferami pieniężnymi. Najłatwiej wyjaśnić to na przykładzie, w którym rodzic daje swoim dorastającym dzieciom pieniądze na wkład własny do mieszkania – powiedzmy 20%. Czy fakt, że kolejne 80% muszą uzbierać same lub sfinansować kredytem sprawia, że są one na minus przez tę darowiznę? Oczywiście, że nie – nadal otrzymały netto 20%.

Zestawianie współfinansowania z kwotą dotacji jest więc ekonomicznie nieuprawnione.

Aczkolwiek nadal pozostawiamy pod rozwagę i krytyczną refleksję to, czy wszystkie dotacje, granty były przeznaczone na naprawdę najważniejsze potrzeby w kraju beneficjenta, czy są najlepszą alokacją środków unijnych. Chcąc uwzględnić nieuzasadnione inwestycje, których z pewnością nie brakuje, znów musielibyśmy podjąć się analizy każdego przypadku z osobna, a nawet oszacować o ile dana inwestycja została „przepłacona” względem realnych potrzeb – możemy wszak powiedzieć, że jakiś chodnik czy droga rowerowa jest potrzebna, ale za tą cenę sami nie zdecydowalibyśmy się jej wybudować bo byłoby to niegospodarne.

Poza transferami

Nie wszystkie korzyści i koszty ekonomiczne da się jednak ocenić z perspektywy transferów pieniężnych. Pozostaje szeroka gama zjawisk pozatransferowych, które da się ocenić pod kątem tego, czy mają one pozytywny, czy negatywny wpływ na sytuację gospodarczą Polski. Pierwszym i prawdopodobnie najważniejszym jest korzystanie ze wspólnego rynku.

Otwarcie rynków umożliwia z jednej strony czerpanie korzyści z eksportu oraz zwiększa napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych, z drugiej wystawia rodzimych producentów na zwiększoną konkurencję.

Efekt ten jest oczywiście analogiczny dla pozostałych państw. Również czerpią one korzyści z otwarcia polskich rynków, jak i muszą radzić sobie z konkurencją w sektorach, w których Polska jest silna. Efektem tych zmagań jest zazwyczaj wzrost specjalizacji eksportowej poszczególnych państw.

Gwoli ścisłości należy dodać, że dostęp do wspólnego rynku daje nie tyle członkostwo w Unii Europejskiej, co w Europejskim Obszarze Gospodarczym, do którego należą też takie kraje spoza UE jak Norwegia czy Islandia. Czy taka forma udziału w EOG byłaby dla Polski politycznie możliwa jest jednak rzeczą wątpliwą i trudno stawiać ją jako równie dostępną alternatywę. Należy również pamiętać, że członkostwo w EOG, bez jednoczesnego członkostwa w UE, wiąże się z całkowitym brakiem wpływu na tworzenie regulacji unijnych.

Patrząc szerzej na to zagadnienie, jako na swobodę przepływu nie tylko towarów i usług, ale również ludzi (czyli na fundamentalne zasady UE) – nie sposób nie wspomnieć także o negatywnych i trudnych do kwantyfikacji kosztach związanych z masową emigracją po 2004 roku. Emigracja dużej liczby, często młodych i dobrze wykształconych Polaków jest stratą znaczącego potencjału rozwojowego naszego kraju, którą bardzo trudno zmierzyć, gdyż objawiać się będzie w perspektywie dekad.

Choć decyzja o emigracji jest podejmowana z perspektywy indywidualnej, to nie należy udawać, że nie rodzi ona konsekwencji społecznych, które również można traktować jako pozafinansowy koszt przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Do takich konsekwencji należą m.in. rozpady więzi rodzinnych, samotność osób starszych czy wyludnianie się mniejszych miejscowości. Zupełnie pomijanym w badaniach, a mogącym nieść wiele negatywnych konsekwencji w długim okresie, jest zjawisko tzw. „eurosieroctwa”, czyli dzieci wychowywane bez obecności co najmniej jednego rodzica, który wyemigrował za chlebem. Nie wiemy w jaki sposób wpłynęło to na ich dalsze szanse życiowe czy postawy rodzinne. Z drugiej strony, sytuacja alternatywna, w której emigranci pozostawaliby bezrobotnymi w kraju lub poprzez zwiększoną podaż pracy obniżaliby wynagrodzenia reszty populacji również rodziłaby wiele negatywnych konsekwencji społecznych, które należałoby uwzględnić w rzetelnej analizie.

Jeśli mowa o swobodzie przepływu towarów, usług oraz ludzi, to należy oczywiście również wspomnieć o przepływach kapitału. Jest to jeden z istotniejszych i niejednoznacznie ocenianych aspektów członkostwa naszego państwa we wspólnocie europejskiej. O ile Polska nie jest krajem intensywnie inwestującym za granicą, to bez wątpienia jest ona krajem, którego model rozwojowy przez lata opierał się o napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych^[1], a swoboda przepływu kapitału po 2004 roku jedynie wspomogła ten trend.

W debacie publicznej inwestycje zagraniczne są zazwyczaj oceniane jednoznacznie pozytywnie, głównie dzięki tworzeniu miejsc pracy. O ile od strony ekonomicznej napływ kapitału w postaci bezpośrednich inwestycji typu greenfield nie budzi większych wątpliwości i rzeczywiście powinien być traktowany pozytywnie, to w przypadku wykupu polskich przedsiębiorstw oraz inwestycji, które nie mają charakteru eksportowego, a służą penetracji polskiego rynku – można mieć wątpliwości. Dotyczy to przede wszystkim zjawisk takich jak przejmowanie przez kapitał zagraniczny polskich sieci handlowych, czy wykup przedsiębiorstw świadczących usługi np. w sektorze telekomunikacji. Kwestie te można oceniać z perspektywy kosztu alternatywnego, ale trzeba również mieć na uwadze fakt, że napływ inwestycji do Polski nie jest jedynie kwestią okresu po 2004 roku, a miał miejsce od początku transformacji. Utrudnia to możliwość jednoznacznej oceny zarówno jego korzyści, jak i negatywnych konsekwencji w kontekście członkostwa Polski w Unii Europejskiej.

Czy zatem zapoczątkowana w latach 90. XX w. głęboka penetracja przez obcy kapitał polskiej gospodarki nie postępowałaby i bez wstąpienia Polski do UE? To pytanie pozostaje otwarte.

W kontekście przepływu kapitału, osobnym wątkiem dotyczącym pozatransferowych aspektów ekonomicznych członkostwa we wspólnocie europejskiej, jest kwestia przepływu zysków od firm zagranicznych. Próbuje się czasem w debacie publicznej porównywać wysokość dotacji netto z wysokością zysków transferowanych poza granice Polski. Zestawienie takie jest metodologicznie błędne z trzech istotnych powodów. Po pierwsze, należałoby wziąć pod uwagę zyski wygenerowane przez przedsiębiorstwa, które zainwestowały w Polsce, dzięki jej członkostwu w Unii Europejskiej, a nie przez wszystkie obecne na naszym rynku. Takie wyliczenie wymagałoby dość zaawansowanej analizy ekonometrycznej uwzględniającej scenariusz kontrfaktyczny. Po drugie, nie ma bezpośredniego związku między jednym a drugim zagadnieniem – jeśli należałoby brać tę kwestię do bilansu to jedynie jako element szerszego, całościowego podsumowania, w przeciwnym wypadku narażamy się na oskarżenie o celową wybiórczość, czasem nazywaną określeniem zapożyczonym z języka angielskiego –  cherry picking. Po trzecie w końcu, jeśli traktować transfer zysków za granicę jako zjawisko negatywne i zubożające Polskę (co samo w sobie od strony czysto rachunkowej może być uznane za prawdę), to należy wziąć pod uwagę, że zyski, a tym bardziej ich transferowana część, stanowią jedynie niewielki ułamek wartości dodanej generowanej przez przedsiębiorstwa z zagranicznym kapitałem. Reszta tej wartości wydatkowana jest w przeważającej mierze na wynagrodzenia pracowników i to musiałoby być przez analogię ocenione na plus. Trudno przyjmować z góry za prawdziwe założenie, że gdyby nie było firm zagranicznych – a więc bez transferu zysków zagranicę – to polskie firmy produkowałyby dokładnie tyle samo – a więc zarówno wynagrodzenia pracowników, poddostawców, jak i zysk właścicieli pozostawałby w Polsce.

Pozatransferowe koszty i korzyści z członkostwa w Unii Europejskiej to oczywiście nie tylko uczestnictwo we wspólnym rynku poprzez swobodę handlu i przepływów, ale również kwestie związane z efektami generowanymi przez zmianę sytuacji geopolitycznej Polski (chociażby postrzeganie kraju na międzynarodowych rynkach finansowych), co może mieć konsekwencje zarówno polityczne, jak i czysto finansowej, wpływając chociażby na skłonność do inwestycji lub wycenę ryzyka.

W tym kontekście, kolejnym dużym zagadnieniem, które należy uwzględniać w całosciowym bilansie są kwestie korzyści i kosztów politycznych. Skupienie się wyłącznie na aspektach ekonomicznych byłoby przejawem błędnego aksjologicznie ekonomizmu. Wspólnota narodowa nie jest losową grupą jednostek powiązanych relacjami transferowymi. Łączy nas tradycja, historia i interes wykraczający poza maksymalizację jednostkowych korzyści materialnych. Z tego też powodu uczciwy bilans członkostwa Polski w Unii Europejskiej nie może opiera się jedynie o wyliczenia dotyczące przepływu środków finansowych i zmianę wskaźników makroekonomicznych. Uczestniczenie w tym projekcie stanowi również ograniczenie możliwości swobodnego działania naszego kraju na arenie międzynarodowej w wielu obszarach i wymaga ciągłego mierzenia się z zewnętrznymi ingerencjami i twardą grą polityczną, czego ostatnim przejawem była chociażby kwestia uruchomienia środków z Krajowego Planu Odbudowy i podtrzymywanie chaosu w polskim sądownictwie.

Regulacje gospodarcze i polityka klimatyczna

Całym osobnym zagadnieniem obok którego nie można przejść obojętnie są koszty regulacji, przyjmowanych na poziomie europejskim, których zasadność bywa nierzadko podważana. Do najczęściej krytykowanych obszarów należą m.in. przepisy o ochronie danych osobowych, część regulacji środowiskowych, kwestie związane ze standaryzacją techniczną, czy ostatnio również kwestie takie jak raportowanie ESG.

Bez wątpienia, z perspektywy przedsiębiorców, większość tych regulacji oznacza podniesienie kosztów prowadzenia działalności gospodarczej. Czasem jest to koszt przejściowy związany z dostosowaniem warunków produkcji i świadczenia usług do nowych regulacji, a czasami regulacje te wiążą się z koniecznością stałego ponoszenia kosztów lub nakładów pracy. Ich jednostronna ocena z perspektywy samych przedsiębiorstw byłaby jednak nierzetelna, gdyż drugą stroną medalu pozostają zawsze konsumenci, czy szerzej – obywatele Unii. Regulacje w zakresie danych osobowych mają przecież chronić przed niechcianym wykorzystywaniem informacji na nasz temat, regulacje środowiskowe mają na celu ochronę zdrowia lub zachowanie środowiska w nienaruszonym stanie dla przyszłych pokoleń, a standaryzacja techniczna ułatwia interoperacyjność różnych urządzeń i często też obniża koszt finalnego produktu. Rzetelna ocena obciążeń regulacyjnych wymagałaby przełożenia ich skutków na jakąś miarę użyteczności społecznej. Nawet sama ocena kosztów nie jest zadaniem łatwym, gdyż te kryją się zazwyczaj w cenie dóbr pośrednich i nierzadko stanowią korzyść dla ich producentów.

Specyficznym rodzajem regulacji, który wywołuje szeroką dyskusję są koszty prowadzonej przez Unię Europejską polityki klimatycznej, która ze względu na priorytet z jakim jest ona traktowana oraz całą konstrukcję finansową dookoła, wymaga osobnego omówienia.

W bilansie członkostwa Polski w Unii Europejskiej, należałoby przyjąć scenariusz alternatywny, w którym nasz kraj nie prowadziłby tak restrykcyjnej polityki nakierowanej na redukcję gazów cieplarnianych (głównie CO2). Alternatywna polityka byłaby zapewne bliższa innym rozwiniętym krajom OECD, nie będącym członkami Unii Europejskiej, a zatem skupiałaby się głównie na rozwoju bezemisyjnych źródeł wytwarzania energii elektrycznej oraz modernizacji transportu.

Raczej wątpliwym jest, że Polska sama wprowadziłaby mechanizm na wzór ETS, choć takie przypadki poza Unią Europejską też występują.

Oceniając koszty prowadzonej polityki klimatycznej trzeba wziąć pod uwagę z jednej strony wydatki ponoszone przez polskie przedsiębiorstwa na zakup uprawnień do emisji, z drugiej jednak trzeba pamiętać, że większość środków z zakupu uprawnień trafia do budżetu krajowego. Oznacza to, że sam przepływ finansowy z perspektywy całego kraju pozostaje w dużej mierze neutralny, choć nie jest takim z perspektywy przedsiębiorstw i konsumentów. Po stronie wpływów powinny znaleźć się również środki trafiające do Polski z Funduszu Sprawiedliwej Transformacji, Funduszu Modernizacyjnego, a w niedalekiej przyszłości także ze Społecznego Funduszu Klimatycznego.

Tego typu bilans przepływów nie byłby jednak kompletny. Znacząca część kosztów prowadzonej polityki klimatycznej ma charakter pośredni. Uwzględnić należałoby m.in. koszty modernizacji sieci przesyłowych, które wymagają dostosowania do warunków rosnącej liczby rozproszonych źródeł energii. Także i tutaj należy poczynić zastrzeżenie, że konieczna byłaby analiza scenariusza alternatywnego, gdyż rozwój rozproszonych źródeł energii miałby miejsce niezależnie od samej polityki klimatycznej. Istotnym elementem analizy powinna być ocena wpływu regulacji na konkurencyjność międzynarodową przedsiębiorstw. Dobrze znane jest zjawisko carbon leakage, czyli ucieczki wysoko emisyjnych sektorów z Unii Europejskiej do jurysdykcji o niższym poziomie kosztów emisji. Jest to oczywisty przejaw obniżania się konkurencyjności Wspólnoty w tym względzie. W mniejszym stopniu obniżenie konkurencyjności dotyczy także innych sektorów, które być może nie są tak wrażliwe, ale pośrednio ponoszą koszty regulacji np. w dobrach pośrednich lub cenach energii. Ze względu na wysoki udział węgla w wytwarzaniu energii elektrycznej w Polsce, problem ten może być szczególnie istotny.

Podsumowanie

Jak staraliśmy się wykazać w powyższym podsumowaniu – przeprowadzenie pełnego bilansu członkostwa Polski w Unii Europejskiej jest zadaniem niezwykle trudnym i interdyscyplinarnym. Choć kwestie korzyści ekonomicznych pozostają głównym obszarem zainteresowania opinii publicznej, to nie są jedyną płaszczyzną rozważań, które należy podjąć. Bez wątpienia, samo porównanie wskaźników makroekonomicznych nie da nam pełnego wglądu w sytuację i konieczne jest uzupełnienie analizy o opis licznych, szczegółowych przypadków oraz czynniki jakościowe.

Warto zwrócić uwagę, że nawet w obszarze bilansu ekonomicznego, nie prowadzi się obecnie w Polsce rzetelnej dyskusji. Obie strony sporu korzystają z wyrywkowych danych, mających uzasadniać z góry przyjętą tezę i nie są zainteresowane szerszą analizą. Poza ten dychotomiczny podział powinny wychodzić środowiska naukowe, w szczególności ekonomiści i socjolodzy wyposażeni w odpowiednie narzędzia statystyczne, które mogą przysłużyć się zgłębieniu przynajmniej części przedstawionych zagadnień. Niestety, często również oni uwikłani są w toczone w Polsce spory polityczne.

Choć rozważania przedstawione w niniejszym artykule nie przybliżają nas znacząco do przedstawienia kompleksowego bilansu korzyści i kosztów członkostwa Polski w Unii Europejskiej, to być może uwrażliwią choć część odbiorców na najbardziej oczywiste i najchętniej stosowane manipulacje w tym obszarze. Pamiętajmy, że prawdziwa odpowiedź zaczyna się zawsze od właściwie postawionego pytania, a my jedynie próbowaliśmy podsumować jakie powinny to być pytania.

^[1] K. Bonisławski i inni, Różne modele kapitalizmu. W poszukiwaniu wzorca dla Polski, Centrum Myśli Gospodarczej, Warszawa, 2021.

Ten artykuł publikujemy na otwartej licencji Creative Commons Uznanie autorstwa-Użycie niekomercyjne 4.0. Możesz kopiować i rozpowszechniać ten utwór do celów niekomercyjnych pod warunkiem podania jego autora. Prosimy również o podanie pierwotnego źródła – nazwy Centrum Myśli Gospodarczej lub strony cmg.org.pl.